Termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru lucrarile

Termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru lucrarile executate fara autorizatie de constructie curge de la data terminarii in fapt a constructiei

Inalta Curte de Casatie si Justitie

COMPLETUL PENTRU SOLUTIONAREA RECURSULUI IN INTERESUL LEGII

Decizie nr. 16/2020 Dosar nr. 1134/1/2020

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 1047 din 09/11/2020

Corina-Alina Corbu – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, presedintele completului

Denisa Angelica Stanisor – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal

Laura-Mihaela Ivanovici – presedintele Sectiei I civile

Marian Buda – presedintele Sectiei a II-a civile

Daniel Gradinaru – presedintele Sectiei penale

Ionel Barba – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Gabriel Viziru – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Daniel Gheorghe Severin – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Virginia Filipescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Nicolae Gabriel Ionas – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Adriana Florina Secreteanu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Gheza Attila Farmathy – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Madalina Elena Grecu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Horatiu Patrascu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Mariana Constantinescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Cezar HIncu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Liliana Visan – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Mona Magdalena Baciu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Carmen Georgeta Negrila – judecator la Sectia I civila

Mirela Visan – judecator la Sectia I civila

Ruxandra Monica Duta – judecator la Sectia II-a civila

Virginia Florentina Dumineca – judecator la Sectia II-a civila

Alin Sorin Nicolescu – judecator la Sectia penala

Ionut Mihai Matei – judecator la Sectia penala

Completul pentru solutionarea recursului In interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat (Regulamentul I.C.C.J.).
Sedinta este prezidata de doamna judecator Corina-Alina Corbu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna Antonia Eleonora Constantin, procuror-sef al Sectiei judiciare.
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent desemnat In conformitate cu dispozitiile art. 35 din Regulamentul I.C.C.J.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare sesizarea formulata de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie cu privire la urmatoarea problema de drept:

„Interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la dispozitiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, sub aspectul momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si de a aplica amenda prevazuta de alin. (2) al aceluiasi articol, In cazul constructiilor edificate fara autorizatie de construire, atunci cand acestea contin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, In sensul de a se stabili daca acesta este data terminarii In fapt a constructiei sau data la care autoritatea competenta a constatat savarsirea faptei”.

Magistratul-asistent prezinta referatul privind obiectul recursului In interesul legii, aratand ca la dosar au fost depuse raportul Intocmit de judecatorii-raportori, precum si opiniile cu privire la problema de drept supusa dezlegarii, exprimate, la solicitarea instantei supreme, de specialisti din cadrul facultatilor de drept ale universitatilor „Lucian Blaga” din Sibiu si „Alexandru Ioan Cuza” din Iasi.
Presedintele completului de judecata, constatand ca nu exista chestiuni prealabile sau exceptii, acorda cuvantul reprezentantului procurorului general, pentru sustinerea recursului.
Doamna procuror pune concluzii pentru admiterea recursului In interesul legii si pronuntarea unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii In problema de drept vizata, In sensul ca, In cazul constructiilor finalizate la data constatarii contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din aceeasi lege curge de la data terminarii faptice a lucrarii, chiar daca nu a fost efectuata receptia acesteia; In sustinerea acestei solutii face referire la argumentele prezentate pe larg In scris, In sesizarea formulata.
Presedintele completului de judecata declara dezbaterile Inchise, iar completul de judecata ramane In pronuntare asupra recursului In interesul legii.

INALTA CURTE,

deliberand asupra recursului In interesul legii, constata urmatoarele:

Problema de drept care a generat practica neunitara
Prin Adresa nr. 816/C/3.099/III-5/2019 din 20 mai 2020, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie, In temeiul art. 514 din Codul de procedura civila, In vederea pronuntarii pe calea recursului In interesul legii asupra urmatoarei probleme de drept:

Dispozitiile legale supuse interpretarii
Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta Guvernului nr. 2/2001):

„Art. 13. – (1) Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie In termen de 6 luni de la data savarsirii faptei.

(2) In cazul contraventiilor continue, termenul prevazut la alin. (1) curge de la data Incetarii savarsirii faptei. Contraventia este continua In situatia In care Incalcarea obligatiei legale dureaza In timp. (…)”

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 50/1991):

„Art. 26. – (1) Constituie contraventii urmatoarele fapte, daca nu au fost savarsite In astfel de conditii Incat, potrivit legii, sa fie considerate infractiuni:

a) executarea sau desfiintarea, totala ori partiala, fara autorizatie a lucrarilor prevazute la art. 3, cu exceptia celor mentionate la lit. b), c), e) si g), de catre investitor si executant; (…)

(2) Contraventiile prevazute la alin. (1), savarsite de persoanele fizice sau juridice, se sanctioneaza cu amenda dupa cum urmeaza:

– de la 1.000 lei la 100.000 lei, cele prevazute la lit. a); (…)”

„Art. 31. – Dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute la art. 26 se prescrie In termen de 3 ani de la data savarsirii faptei.”

„Art. 37. – (…)

(5) Constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate. (…)”

III. Examen jurisprudential – principalele coordonate ale divergentelor de jurisprudenta

Autorul sesizarii apreciaza ca sunt Indeplinite conditiile pentru declansarea procedurii prevazute de art. 515 din Codul de procedura civila, aratand ca, In practica instantelor judecatoresti, problema de drept supusa dezlegarii a fost solutionata neunitar, prin pronuntarea unor hotarari definitive diferite, existand doua orientari jurisprudentiale.
Potrivit unei orientari, care este majoritara, In cazul constructiilor finalizate la data constatarii contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din aceeasi lege curge de la data terminarii faptice a lucrarii, chiar daca nu a fost efectuata receptia acesteia.
S-a sustinut In sprijinul acestei orientari ca, In comparatie cu alte fapte contraventionale, aceasta contraventie In materie de urbanism-constructii prezinta o anumita specificitate, In sensul ca nu se consuma instantaneu, ci are o desfasurare In timp, pe etape de lucrari, contravenientul savarsind fapta din momentul Inceperii constructiei si pana la terminarea acesteia. Or, In raport cu aceasta modalitate specifica de savarsire a faptei, care Ii imprima un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, contraventia trebuie considerata ca se comite pe Intreg parcursul edificarii constructiei, astfel ca ea poate fi sanctionata din momentul Inceperii lucrarilor si pana la terminarea lor, iar In cazul constructiilor finalizate, pana la Implinirea termenului prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
S-a apreciat astfel ca, In cazul constructiilor In curs de executare, nu poate fi considerata ca data a savarsirii faptei decat data constatarii contraventiei (urmand ca In procesul- verbal sa se mentioneze expres acest aspect), iar In cazul constructiilor finalizate, data savarsirii faptei este cea a terminarii constructiei (care trebuie, de asemenea, mentionata expres In procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991.
S-a aratat ca mentionarea datei comiterii faptei contraventionale, care nu este aceeasi cu data Intocmirii procesului-verbal, este importanta pentru calcularea termenului de prescriptie a aplicarii sanctiunii contraventionale. Prin urmare, lipsa mentiunii datei comiterii faptei contraventionale atrage nulitatea procesului-verbal de contraventie, fiind prevazuta de art. 17 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
In plus fata de aceasta, art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabileste, ca moment de Inceput al termenului de prescriptie, data savarsirii faptei si, cu privire la acest aspect, trebuie avute In vedere si dispozitiile art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, care reglementeaza contraventiile continue.
De asemenea, a fost evocata Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronuntata de Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite¹.

¹ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001.

S-a invocat necesitatea unei interpretari logice si sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, In sensul ca, In cazul unor astfel de constructii care, In temeiul acestei norme, nu se considera finalizate In sens juridic, sanctiunile prevazute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescriptie prevazut de art. 31 din acelasi act normativ.
S-a aratat ca textul art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se refera la imposibilitatea intabularii unei constructii executate fara autorizatie de construire, pe care legiuitorul o considera nefinalizata, neputand fi pus semnul egalitatii Intre terminarea constructiei, ca fapt material, obiectiv, si finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, pentru a putea fi Inscrisa In cartea funciara. In schimb, aplicarea dispozitiilor art. 31 din aceeasi lege, text care stabileste durata termenului de prescriptie a raspunderii contraventionale si momentul de la care acesta Incepe sa curga, se face In functie de savarsirea faptei, adica terminarea constructiei, Intrucat fapta contraventionala constand In edificarea constructiilor fara autorizatie de construire este o contraventie continua, avand un moment de consumare, care coincide cu Inceperea executarii lucrarilor de construire, si un moment de epuizare, care consta In terminarea acestor lucrari, iar acesta din urma este momentul savarsirii faptei.
Asadar, s-a sustinut, nu se poate considera ca savarsirea faptei de efectuare a lucrarilor de construire fara a avea autorizatie se comite continuu, pana la finalizarea constructiei In sens juridic, respectiv pana la intrarea In legalitate prin obtinerea autorizatiei, deoarece trebuie avut In vedere si elementul material al contraventiei In discutie care vizeaza „executarea de lucrari”, si, din aceasta perspectiva, momentul finalizarii lucrarilor la un imobil nu poate fi legat de receptia acestora de catre reprezentantii administratiei publice locale.
S-a apreciat ca o interpretare contrara ar conduce la solutia absurda a imprescriptibilitatii contraventiei In discutie si ar fi neconforma principiilor ce guverneaza materia raspunderii In general si ratiunilor institutiei prescriptiei raspunderii contraventionale, In particular, ducand, In acelasi timp, la golirea de continut si lipsirea de orice relevanta juridica a dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991.
S-a concluzionat, In aceasta orientare, ca, pentru a determina momentul de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, In scopul aplicarii sanctiunii, trebuie ca agentul constatator sa stabileasca stadiul lucrarilor si sa efectueze verificari, pentru a stabili, In concret, data terminarii constructiei, aceasta fiind, de altfel, data savarsirii faptei prevazute si sanctionate de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeasi lege.
Intr-o a doua orientare se considera ca, pentru contraventiile constand In executarea fara autorizatie de construire a unei constructii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerata terminata, termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile si de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competenta a constatat comiterea faptei, Intrucat, chiar terminate In fapt, aceste constructii nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic.
S-a aratat ca, fata de prevederile art. 37 alin. (2) si (5) din Legea nr. 50/1991, care stipuleaza ca nu se considera finalizate constructiile executate fara autorizatie de construire, precum si cele care nu au efectuata receptia lucrarilor, trebuie avuta In vedere data finalizarii unei constructii In sens juridic, nu In sens material.
S-a apreciat ca legiuitorul a stabilit ca data la care o constructie este terminata data la care au fost respectate conditiile de legalitate privind receptia finala, iar nu data cand, faptic, constructia dobandeste utilitatea pentru care a fost edificata. De aceea, In aceasta orientare, nu prezinta relevanta momentul finalizarii materiale a constructiei, moment care, de altfel, nici nu poate fi stabilit cu precizie si ramane neidentificat de organele de control, permitand sustragerea de la verificari si de la eventuala sanctionare a situatiilor neconforme legii.
Intrucat contraventia prevazuta de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este continua, ea se savarseste din momentul Inceperii constructiei fara autorizatie si pana la terminarea acesteia, ceea ce presupune efectuarea receptiei la terminarea lucrarilor. In situatiile In care nu a fost efectuata receptia finala, constructia nu se considera finalizata din punct de vedere juridic. Asadar, In lipsa unui document specific, apt sa ateste finalizarea lucrarilor din punct de vedere juridic (procesul-verbal de receptie la terminarea lucrarilor), constructiile nu pot fi considerate finalizate si eventualele abateri se afla In curs de desfasurare, data constatarii acestora constituind, totodata, si momentul savarsirii lor.
In acelasi sens sunt invocate si prevederile art. 28 si 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie masura opririi lucrarilor, indiferent daca lucrarile de construire au fost ori nu executate In integralitatea lor.
S-a considerat ca, In aceasta modalitate de interpretare si aplicare a legii, dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu sunt Incalcate, Intrucat nimic nu Impiedica persoana interesata sa solicite intrarea In legalitate si sa obtina autorizatia de construire. In situatiile In care nu a fost efectuata receptia finala, nu a intervenit prescriptia dreptului de a constata si aplica sanctiunea.
In sprijinul acestei orientari a fost invocata si Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 a Curtii Constitutionale², care a retinut, prin raportare la dispozitiile art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, ca „executarea sau mentinerea unei constructii In stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligatiei legale a obtinerii autorizatiei de construire al carei scop este prevenirea consecintelor negative In cazul unor constructii necorespunzatoare, atrage sanctiunile aferente prevazute de lege”.

² Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004.

De asemenea, a fost mentionata Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 a instantei de contencios constitutional³, In considerentele careia s-a aratat ca activitatea de edificare sau de desfiintare a constructiilor de orice natura trebuie sa corespunda rigorilor legii, iar regimul legal al constructiilor nu are legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate. In masura In care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta rigorile stabilite de lege, fara a se putea apara invocand principiul constitutional al ocrotirii proprietatii.

³ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010.

S-a concluzionat In sensul ca, In aceste conditii, instantele nu pot da o alta interpretare decat cea a Curtii Constitutionale, iar orientarea contrara, care sustine ca termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din Legea nr. 50/1991 curge de la data edificarii constructiei, nu numai ca este contrazisa de textele de lege mentionate, dar este de natura sa faca inaplicabile alte prevederi, astfel Incat nu s-ar mai putea dispune desfiintarea lucrarilor realizate nelegal, conform art. 32 si 33 din acelasi act normativ, iar dispozitiile art. 582 din Codul civil (2009) ar fi lipsite de efecte In situatia In care constructorul de rea-credinta s-ar prevala de Implinirea termenului de prescriptie, dobandind, astfel, dreptul de a nu desfiinta constructia, drept pe care legiuitorul nu Il prevede.
Opinia autorului sesizarii
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, autorul sesizarii, apreciaza ca fiind In acord cu litera si spiritul legii prima orientare jurisprudentiala, argumentele invocate In acest sens fiind grupate In doua mari categorii, dupa cum se va arata In cele ce urmeaza.

Argumente de ordin istoric si comparativ, cu referire speciala asupra jurisprudentei de unificare anterioara:

Autorul sesizarii a prezentat evolutia cadrului normativ incident In problema de drept supusa analizei, raportul dintre Legea nr. 50/1991 si legile generale In materie contraventionala si s-a raportat la Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronuntata de Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite, precum si efectele acesteia In plan jurisprudential si legislativ.
Prin aceasta decizie instanta suprema a stabilit caracterul continuu al contraventiilor din domeniul urbanismului si constructiilor, prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, In raport cu modalitatea specifica de savarsire a faptelor de executare fara autorizatie a lucrarilor prevazute de art. 3 din legea anterior enuntata.
Prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit carora „Dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute la art. 26 se prescrie In termen de 3 ani de la data savarsirii faptei”, sunt, In prezent, perfect concordante cu prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, astfel Incat, atat In cadrul legii generale In materie contraventionala, cat si al legii speciale In materie de urbanism si autorizare a lucrarilor de constructii, dies a quo a termenului de prescriptie pentru aplicarea amenzii contraventionale, cu referire la contraventiile continue, se raporteaza la data savarsirii faptei care, In cadrul legii generale, este indicata ca fiind „data Incetarii savarsirii faptei”.
Derogarea pe care art. 31 din Legea nr. 50/1991 (In actuala sa redactare) o consacra priveste doar durata termenului de prescriptie pentru aplicarea sanctiunii contraventionale, considerabil majorata, comparativ cu cea din legea generala.
In schimb, Legea nr. 50/1991 nu deroga, In cazul contraventiilor continue pe care le consacra, de la prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 (In actuala redactare) sub aspectul momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie, ca fiind data savarsirii faptei.
Caracterul continuu al contraventiilor din domeniul urbanismului si constructiilor, prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definitiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 o da, In prezent, acestui gen de contraventii, In privinta carora se distinge Intre momentul consumarii (al Inceperii activitatii contraventionale) si cel al epuizarii (cand activitatea contraventionala Inceteaza fie la initiativa contravenientului, fie ca urmare a unei vointe contrare).
Tocmai In considerarea acestei specificitati a contraventiei continue, In art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 s-a prevazut ca termenul de prescriptie curge de la data Incetarii savarsirii faptei.
Se apreciaza ca aceasta solutie poate fi transpusa In planul contraventiilor care fac obiectul analizei de fata, Intrucat dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu deroga, sub acest aspect, de la dreptul comun In materie.
Astfel, avand In vedere modalitatea specifica de savarsire a contraventiilor In materie de urbanism si constructii, astfel cum a fost explicata In considerentele Deciziei In interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite (care Isi mentine valabilitatea) si transpunand momentul Incetarii savarsirii faptei In planul acestor contraventii, se poate retine ca Incetarea activitatii contraventionale (atunci cand contraventia nu este constatata pe parcursul executarii lucrarilor, ci dupa finalizarea acestora) este data de momentul terminarii constructiei, atunci cand, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilitatii pentru care a fost edificata.
In consecinta, din perspectiva analizei comparative si istorice a reglementarii cuprinse In Legea nr. 50/1991 si In Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, se poate concluziona In sensul ca, In cazul contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, In ipoteza constructiilor finalizate la momentul constatarii faptei, termenul de prescriptie de 3 ani, pentru aplicarea amenzii contraventionale, curge de la data terminarii lucrarilor de construire.
Aceasta concluzie este perfect concordanta si cu abordarile existente In materie penala, In privinta prescriptiei raspunderii penale pentru infractiunile continue care se considera savarsite la momentul Incetarii actiunii sau inactiunii, ulterior consumarii⁴.

⁴ F. Streteanu, D. Nitu, Drept penal. Partea generala. Curs universitar, vol. II, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2018, n. 567, p. 30.

Argumente de interpretare logico-sistematica:

Din analiza opiniilor aflate In divergenta se observa ca practica judiciara neunitara a fost generata de calcularea termenului de prescriptie In raport si cu dispozitiile art. 37 alin. (2) si (5) din Legea nr. 50/1991, ulterioare publicarii Deciziei In interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite.
In ambele orientari jurisprudentiale este recunoscut caracterul continuu al contraventiei prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, divergenta existand doar In ceea ce priveste momentul epuizarii acesteia, de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie de 3 ani, prevazut de art. 31 din aceeasi lege.
Prima orientare, In acord cu interpretarea data In Decizia de unificare nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, se raporteaza la momentul terminarii constructiei In sens material, In timp ce, dimpotriva, cea de-a doua orientare se raporteaza la momentul terminarii constructiei In sens juridic, ceea ce presupune Intocmirea procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor.
Se sustine ca aceasta din urma orientare nu poate fi primita, Intrucat contrazice Insusi verbum regens al contraventiei prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si adauga la continutul constitutiv al acesteia.
Din cuprinsul textului legal sus-mentionat rezulta ca fapta sanctionata contraventional consta In executarea unor lucrari fara autorizatie, fiind vorba de contraventii comisive, Intrucat „actul de executare” nu consta Intr-o omisiune (aceea de a detine autorizatia de construire, care se prezinta ca o circumstanta), ci Intr-o actiune – executarea de lucrari, de construire sau de desfiintare, dupa caz, In conditii de nelegalitate prin lipsa autorizatiei de construire. Practic, este sanctionata numai efectuarea lucrarilor fara autorizatie, nu existenta unei constructii, care constituie rezultatul (efectul) savarsirii contraventiei, esential pentru Incadrarea In conditiile de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; In lipsa acestui element este irelevanta omisiunea de a avea sau nu autorizatie.
Or, aflandu-ne In prezenta unei contraventii continue, aceasta dureaza In timp cat dureaza executarea lucrarilor, iar dupa finalizarea lucrarilor contraventia se epuizeaza. A considera ca momentul epuizarii se Intinde In timp pana la data intrarii In legalitate echivaleaza cu a sanctiona o atitudine omisiva ulterioara care excedeaza elementului material al contraventiei In discutie.
Asadar, solutia si considerentele Deciziei In interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite Isi mentin valabilitatea si sunt pe deplin aplicabile, putand conduce la rezolvarea problemei de drept si In actualul cadru normativ.
De asemenea se arata ca introducerea alin. (2) si (5) ale art. 37 din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie, acesta fiind deja reglementat atat prin art. 31 din aceeasi lege, cat si prin art. 13 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
Aceste dispozitii, alaturi de cele ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, stabilesc sanctiuni In privinta nerespectarii regimului edificarii constructiilor din punct de vedere juridic.
Referirea la momentul finalizarii constructiei, pe care dispozitiile legale mentionate o fac, nu are relevanta In privinta momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie al constatarii contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, ci defineste, din punct de vedere juridic, momentul intrarii In patrimoniu a dreptului real de proprietate. Astfel, receptia lucrarilor conforme cu autorizatia de construire conditioneaza numai intrarea In patrimoniul titularului dreptului de proprietate asupra constructiei, Insa nu Impiedica finalizarea din punct de vedere material al acesteia.
Pe cale de consecinta, trebuie facuta o distinctie neta Intre momentul terminarii constructiei ca fapt material, obiectiv si finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, cand se naste dreptul de proprietate asupra acesteia, existand situatii In care, desi constructia a fost finalizata potrivit destinatiei sale, proprietarul nu dobandeste un drept de proprietate asupra acesteia pana la respectarea legislatiei In materie.
In acest sens s-a pronuntat Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului In interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019⁵.

⁵ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019.

Pe de alta parte, In art. 31 din Legea nr. 50/1991 sunt inserate doua notiuni distincte, si anume „constatarea contraventiei” si „savarsirea faptei”, termenul de prescriptie pentru dreptul de a constata contraventia si de a aplica sanctiunile contraventionale curgand de la data savarsirii faptei.
O interpretare a dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ca fiind o definitie a datei savarsirii faptei ar goli de continut art. 31 din aceeasi lege, care ar fi lipsit de efecte juridice, notiunea de „savarsirea faptei” fiind echivalata cu notiunea de „constatare a contraventiei”.
Mai mult, interpretarea conform careia savarsirea contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 poate fi sanctionata pe o perioada de timp nedeterminata, de la momentul Inceperii lucrarilor de constructie si pana la obtinerea autorizatiei de construire, ar contraveni nu doar art. 31 din Legea nr. 50/1991, ci si ratiunii institutiei prescriptiei raspunderii contraventionale, care este sanctionarea titularului unui drept pentru pasivitatea sa o anumita perioada de timp.
In sfarsit, prin recentele modificari aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 (prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea si completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea In constructii si pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii) s-au prevazut expres caracterul prescriptibil al raspunderii contraventionale pentru fapta prevazuta de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeasi lege si imposibilitatea sanctionarii contraventionale, indiferent de timpul scurs de la data finalizarii constructiei In sens material.
Punctul de vedere teoretic exprimat de specialisti din cadrul facultatilor de drept
Inalta Curte de Casatie si Justitie a solicitat facultatilor de drept din principalele centre universitare nationale opinia stiintifica In legatura cu chestiunea de drept supusa dezlegarii; dintre acestea, au raspuns solicitarii facultatile de drept din cadrul universitatilor „Lucian Blaga” din Sibiu si „Alexandru Ioan Cuza” din Iasi.
Facultatea de Drept din cadrul Universitatii „Lucian Blaga” din Sibiu si-a exprimat punctul de vedere In sensul ca, In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozitiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, momentul de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si de a aplica amenda prevazuta de alin. (2) al aceluiasi articol, In cazul constructiilor edificate fara autorizatie de construire, atunci cand acestea contin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, este data terminarii In fapt a constructiei, atunci cand In procesul-verbal de constatare emis a) ulterior finalizarii constructiei se specifica expres de agentul constatator, In baza informatiilor/probelor obtinute, data ultimului act de executare care a determinat terminarea edificiului; sau b) concomitent cu finalizarea constructiei este aceeasi cu data Intocmirii procesului-verbal.
Facultatea de Drept din cadrul Universitatii „Alexandru Ioan Cuza” din Iasi a opinat In sensul ca din interpretarea logica si sistematica a dispozitiilor art. 26 alin. (1) lit. a), art. 26 alin. (2) si art. 31 din Legea nr. 50/1991, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) si alin. (6) din acelasi act normativ, rezulta ca termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru executarea lucrarilor de constructie, In cazul constructiilor edificate fara autorizatie de construire, curge de la data terminarii In fapt a constructiei, respectiv de la momentul cand aceasta contine toate elementele structurale pentru a fi considerata finalizata.
Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie
In jurisprudenta instantei supreme au fost identificate urmatoarele decizii, care prezinta relevanta cu privire la problema de drept supusa dezlegarii:
Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronuntata de Sectiile Unite, prin care, In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 26 si art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor, republicata, s-a stabilit ca:

„1. Dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute la art. 23 din aceasta lege se prescrie In termen de 2 ani de la data savarsirii faptei.

In cazul constructiilor In curs de executare data savarsirii faptei este data constatarii contraventiei, iar In cazul constructiilor finalizate, fapta se considera savarsita la data terminarii constructiei.
Obtinerea autorizatiei de construire In timpul executarii lucrarilor sau dupa finalizarea acestora nu Inlatura caracterul ilicit al faptei, o atare Imprejurare putand fi avuta In vedere numai la individualizarea sanctiunii contraventionale.”
Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, prin care Completul pentru solutionarea recursului In interesul legii a stabilit ca, In interpretarea si aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 si art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, „Lipsa autorizatiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum si lipsa procesului- verbal de receptie la terminarea lucrarilor constituie impedimente pentru recunoasterea pe cale judiciara, In cadrul actiunii In constatare, a dreptului de proprietate asupra unei constructii realizate de catre proprietarul terenului, cu materiale proprii.”

VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

In jurisprudenta instantei de contencios constitutional au fost identificate urmatoarele decizii, care prezinta relevanta cu privire la problema de drept supusa dezlegarii:
Decizia nr. 846 din 9 octombrie 2007⁶, prin care Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991, cu motivarea ca:

„Legea nr. 50/1991 reglementeaza conditiile In care trebuie sa aiba loc executarea lucrarilor de constructii, stabilind In sarcina detinatorului titlului de proprietate asupra unui imobil – teren si/sau constructii – anumite obligatii ce deriva din necesitatea protejarii interesului general pe care sistematizarea si amenajarea teritoriului, precum si securitatea si siguranta In constructii Il reprezinta. Ca atare, potrivit acestei legi, constructiile civile, industriale, agricole sau de orice alta natura se pot realiza numai In baza autorizatiei de construire, ce reprezinta actul de autoritate al administratiei locale pe baza caruia se asigura aplicarea masurilor prevazute de lege referitoare la amplasarea, proiectarea si executarea constructiilor.

Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autoritatile administratiei publice locale au dreptul sa aplice sanctiuni pentru faptele prevazute de art. 26 din aceasta lege.

In acest sens, art. 31 din Legea nr. 50/1991 dispune ca dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute la art. 26 se prescrie In termen de 2 ani de la data savarsirii faptei.

Principala critica de neconstitutionalitate priveste faptul ca, datorita acestui «termen scurt» de prescriptie stabilit de legiuitor, nu pot fi sanctionati toti cei care Incalca prevederile Legii nr. 50/1991, indiferent cand a avut loc Incalcarea.

In jurisprudenta sa, ca, de exemplu, Decizia nr. 427 din 18 noiembrie 2003, publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 868 din 5 decembrie 2003, referindu-se la institutia prescriptiei, Curtea a statuat ca exercitarea unui drept de catre titularul sau nu poate avea loc decat Intr-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigente carora li se subsumeaza si instituirea unor termene dupa a caror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibila. Institutia prescriptiei, In general, si termenele In raport cu care Isi produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea In conditii optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri si limitandu-se efectele negative asupra stabilitatii si securitatii raporturilor juridice civile.”

⁶ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 790 din 21 noiembrie 2007.

Decizia nr. 697 din 25 mai 2010⁷, prin care instanta constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, retinand ca asupra acestei prevederi legale s-a mai pronuntat „prin Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004, si Decizia nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005, retinand ca textul «nu contine In sine nicio dispozitie cu caracter retroactiv si nu face precizari In legatura cu aplicarea In timp a reglementarilor pe care le cuprinde. In consecinta, nu se poate retine ca textul de lege criticat ar Incalca dispozitiile art. 15 alin. (2) din Constitutie. […] De altfel, conform prevederilor art. 13 alin. (2) teza a doua din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, «Contraventia este continua In situatia In care Incalcarea obligatiei legale dureaza In timp». Or, executarea/mentinerea unei constructii In stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligatiei legale a obtinerii autorizatiei de constructie, al carei scop este prevenirea consecintelor negative In cazul unor constructii necorespunzatoare, atrage sanctiunile aferente, prevazute de lege.

⁷ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010.

Cu privire la sustinerea potrivit careia s-ar aduce atingere si art. 44 alin. (1) si (2) din Legea fundamentala, prin Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009, publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009, Curtea a retinut, In esenta, ca «activitatea de edificare sau desfiintare a constructiilor de orice natura trebuie sa se supuna rigorilor legii», iar «regimul legal al constructiilor nu are legatura cu ocrotirea dreptului de proprietate. In masura In care, Insa, (…) exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sanctiunile stabilite de lege, fara a se putea apara invocand principiul constitutional al ocrotirii proprietatii».”

VIII. Raportul asupra recursului In interesul legii

Raportul analizeaza sesizarea, constatand ca, In conformitate cu dispozitiile art. 515 din Codul de procedura civila, s-a facut dovada existentei unei jurisprudente neunitare cu privire la problema de drept invocata de titularul sesizarii.
Pentru dezlegarea acestei probleme de drept, judecatorii- raportori propun solutia potrivit careia, In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozitiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constand In executarea, fara autorizatie de construire, a unei constructii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerata terminata la data constatarii contraventiei, curge de la data terminarii In fapt a constructiei.
Inalta Curte de Casatie si Justitie
Verificarea regularitatii Investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie impune analizarea conditiilor de admisibilitate a recursului In interesul legii.
Conform dispozitiilor art. 515 din Codul de procedura civila: „Recursul In interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate In mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii”.
Din cuprinsul textului de lege citat rezulta patru conditii ce trebuie Indeplinite cumulativ pentru ca recursul In interesul legii sa fie admisibil, si anume: sa aiba ca obiect o problema de drept; aceasta problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; dovada solutionarii diferite sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive; hotararile judecatoresti sa fie anexate sesizarii.
Sesizarea trebuie sa aiba ca obiect o problema de drept. Problema de drept supusa dezbaterii pe calea recursului In interesul legii trebuie sa fie una reala si sa fie generata de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma „problema de drept” trebuie sa fie raportata si la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedura civila, potrivit carora: „Niciun judecator nu poate refuza sa judece pe motiv ca legea nu prevede, este neclara sau incompleta.”
Norma de drept analizata trebuie sa fie imperfecta (lacunara), neclara sau necorelata cu alte dispozitii legale si, din acest motiv, sa existe posibilitatea de a fi interpretata diferit In jurisprudenta. Intelesul unor astfel de norme urmeaza sa fie stabilit prin procedura recursului In interesul legii.
Prin urmare, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu solutionarea unui recurs In interesul legii trebuie sa cuprinda indicarea unei/unor reglementari susceptibile de interpretare ori aplicare diferita si care au generat jurisprudenta neunitara.
Din acest punct de vedere, din actul de sesizare rezulta faptul ca problema de drept solutionata diferit de instantele judecatoresti vizeaza interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozitiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si de a aplica amenda prevazuta de alin. (2) al aceluiasi articol, In cazul constructiilor edificate fara autorizatie de construire, atunci cand acestea contin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate.
Din acest motiv, se solicita Inaltei Curti de Casatie si Justitie ca, pe calea recursului In interesul legii, sa stabileasca o interpretare unitara a acestor dispozitii legale, In sensul de a decide daca din cuprinsul acestora rezulta faptul ca momentul de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si de a aplica amenda prevazuta de alin. (2) al aceluiasi articol, In cazul constructiilor anterior aratate, este data terminarii In fapt a constructiei sau data la care autoritatea competenta a constatat savarsirea faptei.
Apreciem ca obiectul sesizarii Il reprezinta o veritabila problema de drept generata de interpretarea diferita pe care instantele de judecata au dat-o In privinta normelor juridice mai sus aratate, astfel Incat aceasta conditie de admisibilitate a recursului In interesul legii este Indeplinita.
Problema de drept ce face obiectul sesizarii a fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti. Din cuprinsul hotararilor definitive anexate actului de sesizare rezulta ca sunt instante care au interpretat diferit textele de lege ce formeaza obiectul sesizarii, cu consecinta pronuntarii unor hotarari diferite asupra aceleiasi probleme de drept.
In concret, s-au conturat doua orientari jurisprudentiale diferite, nominalizate In sectiunea a III-a a prezentei decizii, care justifica necesitatea pronuntarii unei decizii menite sa asigure unitatea de jurisprudenta.
Dovada solutionarii diferite trebuie sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive. Actul de sesizare este Insotit de hotarari judecatoresti definitive relevante pentru problema de drept dedusa interpretarii.
Trebuie reamintit faptul ca Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronuntat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019⁸, prin care a respins ca inadmisibila sesizarea formulata de Tribunalul Gorj – Sectia contencios administrativ si fiscal, In vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarea chestiune de drept: „Prevederile art. 26 alin. (1) lit. a), raportate la dispozitiile art. 31, coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se pot interpreta In sensul ca pentru contraventiile constand In executarea totala, fara autorizatie de construire, a unei constructii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerata terminata, termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile si de a aplica amenzile prevazute la art. 26 din acelasi act normativ curge de la data la care autoritatea competenta a constatat comiterea faptei ?”

⁸ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 742 din 11 septembrie 2019.

De asemenea, aceeasi instanta a pronuntat Decizia nr. 42 din 25 mai 2020⁹, prin care a respins ca inadmisibila sesizarea formulata de Tribunalul Cluj – Sectia mixta de contencios administrativ si fiscal, de conflicte de munca si asigurari sociale, In vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la: „Interpretarea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, respectiv daca sanctiunea contraventionala prevazuta la art. 26 alin. (1) lit. a) si b) din aceeasi lege se poate aplica oricand, contraventia avand caracter continuu, ori daca termenul de prescriptie prevazut de art. 31 din aceeasi lege Incepe sa curga de la savarsirea faptei In materialitatea ei?”

⁹ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 616 din 14 iulie 2020.

Prin ambele decizii au fost respinse sesizarile In vederea pronuntarii unor hotarari prealabile, pe considerentul ca nu este Indeplinita conditia de admisibilitate referitoare la noutatea problemei de drept supuse dezlegarii, In conditiile In care exista deja practica judiciara divergenta pe aceasta chestiune. Existenta acestor doua hotarari conduce la concluzia ca se impune dezlegarea problemei de drept prin pronuntarea unei decizii In interesul legii.
Titularul dreptului de a formula recursul In interesul legii. Autorul sesizarii ce face obiectul analizei de fata, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, se regaseste printre titularii dreptului de sesizare prevazuti de dispozitiile art. 514 din Codul de procedura civila.
Asupra fondului recursului In interesul legii. Problema de drept care a fost solutionata neunitar de instantele judecatoresti vizeaza interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispozitiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, sub aspectul momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a dreptului de a constata contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 si de a aplica amenda prevazuta de alin. (2) al aceluiasi articol, In cazul constructiilor edificate fara autorizatie de construire, atunci cand acestea contin toate elementele structurale pentru a fi considerate terminate, In sensul de a se stabili daca acesta este data terminarii In fapt a constructiei sau data la care autoritatea competenta a constatat savarsirea faptei.
Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizarii presupune mai multe paliere de analiza juridica.
Prima chestiune ce trebuie clarificata este aceea a caracterului contraventiei analizate.
A doua chestiune ce trebuie dezbatuta vizeaza determinarea momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie prevazut de dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
Contraventia de executare de lucrari de constructii fara autorizatie de construire, asa cum este reglementata de prevederile art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, este una comisiva, esential fiind actul pozitiv al construirii In contextul inexistentei unei autorizatii prealabile de construire sau cu nerespectarea acesteia. Altfel spus, norma contraventionala analizata sanctioneaza actul de executare a unor lucrari, de construire sau de desfiintare, dupa caz, In conditii de nelegalitate prin lipsa autorizatiei de construire.
Asa cum s-a aratat si In literatura de specialitate, In concret, este sanctionata numai efectuarea lucrarilor fara autorizatie, nu si existenta unei constructii, care constituie rezultatul (efectul) savarsirii contraventiei, esential pentru Incadrarea In conditii de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; In lipsa acestui element este irelevanta omisiunea de a avea sau nu autorizatie¹⁰.

¹⁰ O. Podaru, R. Chirita, I. Pasculet, Regimul juridic al contraventiilor, Editura Hamangiu, Bucuresti, 2017, p. 139.

Aceasta contraventie In materie de urbanism-constructii prezinta o anumita particularitate, In sensul ca nu se consuma instantaneu, ci are o desfasurare In timp, pe etape de lucrari, contravenientul savarsind fapta din momentul Inceperii constructiei si pana la terminarea acesteia. Cu alte cuvinte, specificul acestei fapte contraventionale este acela ca se consuma odata cu savarsirea primului act de executare In lipsa autorizatiei de construire sau, dupa caz, odata cu primul act de executare care nu tine seama de prevederile autorizatiei de construire, In situatia In care aceasta a fost emisa. Fapta contraventionala analizata se epuizeaza odata cu ultimul act material efectuat In aceleasi conditii, act care poate sa coincida cu finalizarea lucrarii de constructie – similar cazului supus interpretarii – sau nu, In situatia In care constructia edificata ar ramane Intr-un stadiu nefinalizat.
Specificitatea faptei prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 determina Incadrarea ei In categoria contraventiei continue, aspect recunoscut In ambele orientari de jurisprudenta prezentate anterior.
Prin urmare, fapta continua de edificare a constructiilor fara autorizatie de construire are un moment de consumare, care coincide cu Inceperea executarii lucrarilor, precum si un moment de epuizare, care consta In terminarea acestor lucrari. Ultimul act de construire executat reprezinta momentul epuizarii faptei contraventionale. Acest moment poate fi asimilat cu data savarsirii faptei In ansamblul sau. Pe cale de consecinta, aceasta este si data de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale, prevazut de dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991.
Dupa cum In mod judicios a argumentat autorul sesizarii, caracterul continuu al contraventiilor din domeniul urbanismului si constructiilor, nominalizate la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definitiei pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 o da, In prezent, acestui gen de contraventii, In privinta carora se poate distinge, dupa cum s-a precizat anterior, Intre momentul consumarii (al Inceperii activitatii contraventionale) si cel al epuizarii (cand activitatea contraventionala Inceteaza, fie la initiativa contravenientului, fie ca urmare a unei vointe contrare).
Prin Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite a stabilit caracterul continuu al acestui tip de contraventie si a concluzionat, la pct. 2 al dispozitivului, precum si In motivarea solutiei, dupa cum urmeaza: „(…) este evident ca In cazul constructiilor In curs de executare nu poate fi considerata ca data a savarsirii faptei decat data constatarii contraventiei, iar In cazul constructiilor finalizate data savarsirii faptei este cea a terminarii constructiei, momente din care trebuie calculata si curgerea termenului de prescriptie (…).”
Observam ca, In situatia particulara a constructiilor In curs de executare, instanta suprema a avut In vedere, ca data a savarsirii faptei, data constatarii contraventiei. In situatia constructiilor finalizate, aceeasi instanta a stabilit ca data savarsirii faptei este cea a terminarii constructiei, plecand de la premisa ca data terminarii In fapt a edificiului, ca ultim act de executare a conduitei comisive continue, a fost consemnata In procesul-verbal de constatare a contraventiei.
Aceasta decizie de admitere a recursului In interesul legii a fost pronuntata In ultimele luni dinaintea abrogarii Legii nr. 32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, cu modificarile si completarile ulterioare, ce reprezenta legea-cadru In materie contraventionala. Intrarea In vigoare a noului act normativ cadru, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, nu a afectat, In esenta, aplicabilitatea acestei solutii de unificare a jurisprudentei instantelor din Romania.
In privinta celui de-al doilea subiect ce urmeaza a fi analizat apreciem ca, In scopul determinarii momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie prevazut de dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991, este necesar sa se stabileasca data savarsirii faptei, adica, In concret, data cand a avut loc ultimul act de edificare a lucrarilor de construire In lipsa autorizatiei necesare realizarii acestora.
Consideram ca aceasta exigenta trebuie Inteleasa In chiar finalitatea sa practica. Mai precis, ultimul act de executare al savarsirii faptei continue devine relevant pentru debutul cursului prescriptiei. Asadar, acest ultim fapt comisiv devine reperul de la care debuteaza curgerea prescriptiei dreptului autoritatii de constatare si aplicare a sanctiunii contraventionale.
O astfel de interpretare juridica este In consonanta si cu reglementarea din art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 (In actuala redactare) – care vizeaza contraventiile continue – In sensul ca In aceste situatii prescriptia curge de la data Incetarii savarsirii faptei.
In acelasi registru de idei, retinem faptul ca solutia din legea contraventionala generala poate fi transpusa In planul contraventiilor supuse analizei de fata, deoarece dispozitiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu deroga, sub acest aspect, de la dreptul comun In materie.
Pornind de la modalitatea specifica de savarsire a contraventiilor In materie de urbanism si constructii, explicitata In considerentele Deciziei In interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, putem concluziona ca Incetarea activitatii contraventionale – In situatia In care contraventia nu este constatata pe parcursul executarii lucrarilor, ci dupa finalizarea acestora – are loc la momentul terminarii constructiei, respectiv atunci cand, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilitatii pentru care a fost edificata. In acest sens este necesar sa amintim ca definitia notiunii de „lucrari de constructii” lato sensu se afla In anexa nr. 2 – „Definirea unor termeni de specialitate utilizati In cuprinsul legii” la Legea nr. 50/1991¹¹, iar a notiunii de „cladire” se regaseste In art. 453 lit. b) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificarile si completarile ulterioare¹².

¹¹ „Lucrari de constructii

Operatiunile specifice prin care:

– se realizeaza constructii de orice fel – civile, industriale, agrozootehnice, edilitare subterane si aeriene, cai de comunicatii, lucrari ingineresti, de arta etc.;

– se desfiinteaza astfel de constructii prin demolare, dezmembrare, dinamitare etc.”

¹² Conform acestei dispozitii normative, prin „cladire” se Intelege orice constructie situata deasupra solului si/sau sub nivelul acestuia, indiferent de denumirea ori de folosinta sa, si care are una sau mai multe Incaperi ce pot servi la adapostirea de oameni, animale, obiecte, produse, materiale, instalatii, echipamente si altele asemenea, iar elementele structurale de baza ale acesteia sunt peretii si acoperisul, indiferent de materialele din care sunt construite, inclusiv constructiile reprezentand turnurile de sustinere a turbinelor eoliene.

La aceeasi concluzie a ajuns si autorul sesizarii, care a precizat faptul ca, In situatia contraventiilor prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, In ipoteza constructiilor finalizate la momentul constatarii faptei, termenul de prescriptie de 3 ani pentru aplicarea amenzii contraventionale curge de la data terminarii lucrarilor de constructii.
Este de observat faptul ca, dupa raportarea instantelor de judecata la continutul dispozitiilor art. 37 alin. (2) si (5) din Legea nr. 50/1991, au aparut cele doua orientari de jurisprudenta care, desi recunosc caracterul continuu al contraventiei analizate, se afla In divergenta In ceea ce priveste momentul epuizarii acesteia, moment de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie de 3 ani.
Prima orientare de jurisprudenta are In vedere momentul terminarii constructiei In sens material, pe cand cea de-a doua orientare se raporteaza la momentul terminarii constructiei In sens juridic, ceea ce presupune Intocmirea procesului-verbal de receptie la terminarea lucrarilor. Conform acestei ultime orientari, contraventia In discutie nu este epuizata, chiar daca, In sens material, constructia edificata fara autorizatie a fost terminata, motiv pentru care fapta contraventionala poate fi constatata oricand de autoritatea competenta, iar termenul de prescriptie curge de la data constatarii acestei fapte.
Apreciem ca interpretarea realizata In cea de-a doua orientare jurisprudentiala nu poate fi primita, deoarece se procedeaza la asimilarea epuizarii contraventiei continue cu constatarea acesteia. Or, In situatia analizata, dupa cum s-a precizat anterior, fapta de construire fara autorizatie s-a consumat la momentul primei actiuni comisive efectuate de contravenient si s-a epuizat odata cu savarsirea ultimului act care a condus la terminarea In fapt a constructiei. Asadar, constatarea unei asemenea contraventii poate fi facuta In trei situatii, respectiv: (1) pe parcursul savarsirii ei, de la consumare pana la epuizare, (2) la data epuizarii si (3) dupa data epuizarii.
Termenul de prescriptie Incepe sa curga, In toate situatiile, numai de la data prevazuta expres ca data a savarsirii faptei In procesul-verbal de contraventie, data care poate sau nu sa coincida cu data constatarii savarsirii contraventiei. Intr-adevar, executarea lucrarilor neautorizate poate fi constatata la o data ulterioara, data Incepand cu care se poate aplica si sanctiunea amenzii contraventionale, a carei prescriere Incepe sa curga nu de la data constatarii, ci de la data construirii In fapt a imobilului.
Consideram ca nu se impune corelarea cadrului legal aratat mai sus cu dispozitiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991. Interpretarea sistematica a acestor prevederi legale trebuie facuta prin raportare la ansamblul dispozitiilor acestui articol si, mai ales, la cele din alin. (2)¹³si (6), dispozitia sa fiind menita sa Intareasca caracterul esential al existentei si respectarii autorizatiei de construire, conditii necesare pentru emiterea certificatului de atestare a constructiei si intabulare a dreptului de proprietate asupra constructiei edificate. Intr-adevar, finalizarea fizica a lucrarilor executate nu poate echivala cu finalizarea In sens juridic a acestora. In acelasi sens, faptul finalizarii lucrarilor executate fara autorizatie nu poate constitui o premisa pentru eludarea respectarii dispozitiilor legale In vederea obtinerii unui statut de legalitate, dupa cum s-a statuat si prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului In interesul legii.

¹³ Potrivit acestui alineat: „Lucrarile de constructii autorizate se considera finalizate daca s-au realizat toate elementele prevazute In autorizatie si daca s-a efectuat receptia la terminarea lucrarilor. Efectuarea receptiei la terminarea lucrarilor este obligatorie pentru toate tipurile de constructii autorizate, inclusiv In situatia realizarii acestor lucrari In regie proprie. Receptia la terminarea lucrarilor se face cu participarea reprezentantului administratiei publice, desemnat de emitentul autorizatiei de construire.”

Asadar, textele legale aflate In discutie urmaresc consecinte juridice diferite si actioneaza coercitiv In moduri diferite, motiv pentru care legiuitorul nu a urmarit sa stabileasca un regim juridic rezultat din aplicarea lor coroborata. In concret, introducerea art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care Incepe sa curga termenul de prescriptie pentru fapta prevazuta de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, acesta fiind deja reglementat atat prin art. 31 din aceeasi lege, cat si prin art. 13 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001. Un argument In acest sens Il constituie si locul amplasarii sale In corpul legii. Daca legiuitorul ar fi intentionat sa schimbe regulile prescriptiei aplicabile In acest domeniu, l-ar fi introdus In cadrul art. 31 din lege, printr-un nou alineat, sau ar fi introdus un nou articol imediat dupa acest articol.
Forma actuala a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 a intrat In vigoare la data de 4.11.2016, prin adoptarea Legii nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii¹⁴. Anterior acestei modificari, textul normativ era prevazut la art. 32 alin. (5), fiind introdus prin Legea nr. 401/2003 pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii¹⁵si avand urmatorul continut: „Constructiile executate fara autorizatie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum si cele care nu au efectuata receptia la terminarea lucrarilor, potrivit legii, nu se considera finalizate si nu pot fi intabulate In cartea funciara. In aceasta situatie se aplica In continuare sanctiunile prevazute de lege.”.

¹⁴ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016.

¹⁵ Publicata In Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 749 din 27 octombrie 2003.

Prin art. 37 alin. (6)¹⁶teza I din Legea nr. 50/1991 se precizeaza ca: „Dreptul de proprietate asupra constructiilor se Inscrie In cartea funciara In baza unui certificat de atestare, care sa confirme ca edificarea constructiilor s-a efectuat conform autorizatiei de construire si ca exista proces-verbal de receptie la terminarea lucrarilor, sau, dupa caz, a unei adeverinte/unui certificat de atestare a edificarii constructiei.”

¹⁶ Alin. (6) a fost modificat prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea si completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea In constructii si pentru modificarea si completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii.

In raport cu dispozitiile normative anterior enuntate, la terminarea constructiei, proprietarul este obligat sa obtina un certificat de atestare prin care autoritatea administrativa confirma faptul ca lucrarea autorizata respecta prevederile autorizatiei. In absenta acestui document, constructia edificata are doar o existenta faptica. Asadar, prin art. 37 alin. (5) si (6) din Legea nr. 50/1991 se stabilesc sanctiuni In situatia nerespectarii regimului edificarii constructiilor din punct de vedere juridic.
In contextul analizat, trebuie aratat faptul ca receptia lucrarilor conforme cu autorizatia de construire conditioneaza Inscrierea In cartea funciara a dreptului de proprietate asupra constructiei, Insa nu poate Impiedica finalizarea acesteia din punct de vedere material.
Relevanta cu privire la subiectul analizat – chiar daca, fiind recent adoptata, nu a fost avuta In vedere In cele doua curente de jurisprudenta – este si teza a II-a a art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, In care se prevede In mod expres caracterul prescriptibil al raspunderii contraventionale pentru fapta reglementata de art. 26 alin. (1) lit. a) din lege: „In cazul constructiilor pentru care executia lucrarilor s-a realizat fara autorizatie de construire, iar Implinirea termenului de prescriptie prevazut la art. 31 nu mai permite aplicarea sanctiunilor, certificatul de atestare/adeverinta privind edificarea constructiei va fi emis/emisa In baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerintelor fundamentale aplicabile privind calitatea In constructii, inclusiv cu Incadrarea In reglementarile de urbanism aprobate, care sa confirme situatia actuala a constructiilor si respectarea dispozitiilor In materie si a unei documentatii cadastrale.”
Este asadar necesar sa se deosebeasca Intre momentul terminarii constructiei, ca fapt material, si finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanta pentru dobandirea dreptului de proprietate asupra constructiei. In acest context, reamintim ca exista situatii In care, desi constructia a fost terminata fizic potrivit destinatiei sale, nu se dobandeste dreptul de proprietate asupra acesteia pana la momentul respectarii conditiilor prevazute de legislatia In domeniu, In acest sens pronuntandu-se si Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului In interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019.
In concluzie, pentru toate argumentele expuse, termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicata, constand In executarea, fara autorizatie de construire, a unei constructii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerata terminata la data constatarii contraventiei, curge de la data terminarii In fapt a constructiei.

Pentru considerentele aratate, In temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedura civila, cu referire la art. 514 din acelasi cod,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

In numele legii

D E C I D E:

Admite recursul In interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, In consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea dispozitiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 180/2002, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la dispozitiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, termenul de prescriptie a raspunderii contraventionale pentru contraventiile prevazute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicata, constand in executarea, fara autorizatie de construire, a unei constructii ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerata terminata la data constatarii contraventiei, curge de la data terminarii in fapt a constructiei.

Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica astazi, 20 iulie 2020.

PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE

CORINA-ALINA CORBU

Magistrat-asistent,

Aurel Segarceanu