Aviz de construire. Obligarea paratei C.N.A.D.R. la eliberarea avizului de construire a unei constructii
Refuzul C.N.A.D.R. SA exprimat prin Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi de a emite aviz pentru realizarea unei constructii P+2E pe terenul proprietate privata al reclamantilor, este nejustificat, fiind emis cu exces de putere, in exercitiul unor competente neacordate prin lege prin care a fost afectate substantial dreptul de proprietate al reclamantilor
R O M A N I A
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal
Decizia nr. 453/2018
Sedinta publica din data de 8 februarie 2018
Asupra recursului de fata;
Din examinarea lucrarilor din dosar, constata urmatoarele:
I. Circumstantele cauzei
1.1. Obiectul litigiului dedus judecatii
Prin actiunea inregistrata pe rolul Curtii de Apel Galati, sectia contencios administrativ si fiscal, la data de 11 noiembrie 2014, reclamantii A. si B. a solicitat, in contradictoriu cu paratii Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania – Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi, Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania si Municipiul Focsani – Serviciul Urbanism, obligarea paratei C.N.A.D.R. la eliberarea avizului de construire a unei constructii, regim P+2E, pe o suprafata de 492 mp, teren intravilan Focsani, T56, P 235, sub sanctiunea unei penalitati de 500 lei pentru fiecare zi de intarziere.
1.2. Hotararea primei instante
Prin Sentinta civila nr. 213 din 18 septembrie 2015 pronuntata de Curtea de Apel Galati, sectia contencios administrativ si fiscal, a fost respinsa actiunea formulata de reclamantii A. si B.
1.3. Calea de atac exercitata in cauza
Impotriva acestei hotarari au declarat recurs in termen legal reclamantii A. si B., invocand motivele de nelegalitate prevazut de art. 488 pct. 6 si 8 C. proc. civ.
In dezvoltarea recursului, au fost invederate, in esenta, urmatoarele:
Referitor la aplicabilitatea in cauza a art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recurentii reclamanti au sustinut ca solutia instantei de fond vizeaza doar refuzul paratei CNADNR de a elibera avizul, considerat in mod gresit ca fiind unul justificat, fara insa ca in prealabil, sa se analizeze, sa se argumenteze si sa se pronunte, prin raportare la toate sustinerile partilor si a probelor administrate in cauza, cu motivarea retinerii ori inlaturarii a unora dintre sustineri ori probe, asupra primului capat al actiunii noastre.
Nu rezulta cum a ajuns instanta la concluzia ca amplasamentul suprafetei de 492 mp teren intravilan afecteaza traseul pretins de parata CNADNR, in conditiile in care din schita constructiei pe terenul intravilan de 492 mp, anexata la dosar la termenul din 12 mai 2015 rezulta ca intre constructie si axul drumului propus a fi edificat sunt distante mai mari de 50 metri, acestea fiind de 57,57 m, 57,89 m si respectiv 60,50 m, astfel ca se respecta dispozitiile Normativului AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013.
De asemeni, solutia pronuntata nu argumenteaza inlaturarea sustinerilor reclamantilor, confirmate de paratul Municipiul Focsani, privind lipsa unei exproprieri a acestora si lipsa unui proiect aprobat pentru traseul pretins.
S-a aratat ca parata s-a raportat la cel mai apropiat colt al terenului si nu la o constructie, asa cum prevede normativul invocat si care este respectat in cauza, ca parata nu a contestat schita depusa la dosar, aceasta fiind intocmita de experti in domeniu si purtand viza de verificare, prin raportare la traseul pretins de aceasta, potrivit schitei depuse de aceasta odata cu intampinarea, sustineri si dovezi inlaturate neargumentat de instanta de fond.
Instanta de fond a retinut generic ca terenul este afectat de traseul drumului expres, fara a infirma si a face o inlaturare motivata a sustinerilor reclamantilor privind necesitatea raportarii fata de constructia ce se doreste a fi edificata si nu de terenul pe care aceasta se va construi, aceasta intrucat, dispozitiile art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997 si cele ale art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 fac trimitere la constructii si nu la terenul pe care se doreste edificarea, acesta cuprinzand atat terenul aferent constructiei cat si a curtii/gradinii, fiind vorba de o constructie de locuit si nu una comerciala, cum retine instanta de fond.
Se mai sustine ca instanta de fond nu a analizat si motivat solutia pronuntata cu privire la primul capat al actiunii referitor la posibilitatea edificarii unei constructii de locuit in regim de P+2E pe suprafata de 492 mp intravilan, cu respectarea disp. art. 4 alin. (2) pct. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, conduita in ansamblu care nu raspunde exigentelor prevazute de art. 425 C. proc. civ.
In ce priveste motivul de nelegalitate prevazut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul parat a sustinut ca hotararea instantei de fond este in parte data cu incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material, pentru urmatoarele motive:
Potrivit art. 47 alin. (11) din O.G. nr. 43/1997, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare „Pentru evitarea congestionarii traficului in afara localitatilor se interzice amplasarea oricaror constructii care genereaza un trafic suplimentar la o distanta mai mica de 50,00 m de marginea imbracamintei asfaltice in cazul autostrazilor, al drumurilor expres si al drumurilor nationale europene, respectiv de 30,00 m pentru celelalte drumuri de interes national si judetean. Prin constructii care genereaza trafic suplimentar se au in vedere unitati productive, complexe comerciale, depozite angro, unitati tip show-room, obiective turistice, cartiere rezidentiale, parcuri industriale, precum si orice alte obiective si/sau constructii asemanatoare in care se desfasoara activitati economice.”
Potrivit art. 4 alin. (2) lit. b) din Normativul AND 598/2013 aprobat de CNADNR prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013, potrivit carora „Toate constructiile noi din zona drumurilor expres cu exceptia dotarilor indicate in aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanta de minimum 50 de metri de axul drumului”.
Aceste dispozitii legale fac trimitere la „constructii care genereaza un trafic suplimentar” ce trebuie amplasate la o distanta mai mare de 50 metri de marginea asfaltica a autostrazii, celelalte constructii care nu se incadreaza in categoria celor care genereaza un trafic suplimentar putand fi amplasate la o distanta de minim 50 metri de axul drumului.
Pe de alta parte, dispozitiile invocate anterior si retinute de instanta, se refera la amplasamentul constructiei si nu a intregului teren proprietate din zona limitrofa a drumului expres.
Instanta, a facut o analiza a situatiei deduse judecatii prin raportare la intregul teren proprietatea recurentilor, fara a avea in vedere posibilitatea amplasarii constructiei in acest teren, cu respectarea normelor legale invocate.
Totodata, instanta a retinut in mod gresit ca in cauza este vorba de o constructie care genereaza trafic suplimentar, in conditiile in care constructia pe care reclamantii doresc sa o edifice si pentru care am depus la dosar schita intocmita de specialist in domeniu, schita necontestata de nici una din parate este un imobil de locuit in regim P+2E.
Nu se poate retine ca fata de constructia relativ mare ar exista posibilitatea practicarii unor activitati comerciale in aceasta, intrucat pentru astfel de activitati, se impun alte avize si aprobari, fara de care nu s-ar realiza autorizarea activitatilor comerciale. Astfel, instanta trebuia sa se pronunte avand in vedere tipul constructiei pretinse (imobil de locuit) pentru care exista si schita proiectului (din care rezulta tipul constructiei) si nu prin raportare la eventuale posibilitati de transformare a acesteia, intr-un spatiu comercial.
Se mai sustine ca sentinta a fost pronuntata cu incalcarea dreptului de proprietate al reclamatilor, drept garantat de art. 44 alin. (2) si (3) din Constitutie si art. 1 din Protocolul aditional nr. 1 al Conventiei Europene a Drepturilor Omului, intrucat in cazul acestora nu s-a declansat vreo procedura de expropriere, astfel incat nu pot fi retinute sustinerile paratei, in sensul ca o parte din teren s-ar afla pe traseul autostrazii Ploiesti-Buzau-Focsani.
Nu pot fi avute in vedere sustinerile paratei care invoca un Studiu de fezabilitate – alegere varianta traseu, pentru autostrada Ploiesti-Buzau-Focsani intrucat acesta nu reprezinta un proiect aprobat, nu cuprinde date tehnice privind dimensiunea drumului si configuratia expresa a acestuia ci are in vedere impactul pentru fluidizarea traficului. Acest studiu invocat demonstreaza ca nu exista un traseu concret pentru aceasta autostrada, pentru care s-au inceput discutiile inca din anul 2000.
Acest lucru rezulta si din adresa din 20 martie 2015 a Consiliului Local Focsani, potrivit careia nu a fost aprobata o documentatie de avizare a traseului si s-a solicitat o modificare a traseului proiectat. La data de 23 aprilie 2015 s-a emis de Consiliul Local un document privind avizarea unui alt traseu decat cel propus, unul ocolitor.
Se solicita cheltuieli de judecata.
1.4. Apararile formulate in cauza
Intimatii Municipiul Focsani si Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania SA prin Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi au solicitat, prin intampinarile formulate, respingerea recursului ca nefondat si mentinerea, ca temeinica si legala, a Sentintei civile nr. 213/2015 pronuntata de Curtea de Apel Galati, apreciind ca hotararea instantei de fond este motivata, iar consideratiile instantei referitoare la caracterul justificat al refuzului de emitere aviz construire sunt corecte, intrucat distanta legala fata de covorul asfaltic al drumului a fost calculata de la imprejmuirea constructiei, care este din punct de vedere a Legii nr. 50/1991 si ea o constructie.
1.5. Procedura derulata in fata instantei de recurs
Prin Incheierea din data de 8 iunie 2017 s-a constatat ca raportul intocmit de magistratul-asistent respecta cerintele art. 493 alin. (2) si (3) C. proc. civ. si s-a dispus comunicarea acestuia, in temeiul art. 493 alin. (4) din acest act normativ, cu mentiunea ca partile pot formula in scris un punct de vedere asupra raportului in termen de 10 zile de la comunicare.
Prin incheierea din data de 12 octombrie 2017 s-a dispus, in temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., admiterea in principiu a recursului si fixarea unui termen pentru judecata pe fond a acestuia la data de 8 februarie 2018.
II. Considerentele Inaltei Curti asupra recursului declarat in cauza
2.1. Examinand sentinta recurata, prin prisma criticilor formulate, in raport de actele si lucrarile dosarului si de dispozitiile legale incidente, constata ca recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse in continuare.
Criticile formulate de recurentul-reclamant subsumate motivului de casare prevazut de dispozitiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate.
Hotararea pronuntata de prima instanta satisface cerintele prevazute de art. 425, alin. (1) lit. b) C. proc. civ., republicat, in considerentele acesteia regasindu-se motivele de fapt si de drept care au determinat formarea convingerii instantei, fiind examinate efectiv toate problemele esentiale ridicate de parti.
Motivarea hotararii atacate este clara, concisa si concreta, in concordanta cu probele si actele de la dosar, judecatorul fondului expunand in mod logic si gradual argumentele care au fundamentat solutia adoptata
Din perspectiva acestor critici, se retine ca cerinta motivarii adecvate a unei hotarari judecatoresti nu trebuie confundata cu obligatia de a raspunde tuturor argumentelor prezentate de parti in vederea sustinerii temeiurilor de fapt si de drept pe care se intemeiaza solicitarile partilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente sa fie tratate grupat, in analiza aspectelor relevante care fundamenteaza pozitia procesuala a partilor, exigente ce in cauza sunt indeplinite de hotararea atacata.
Relativ la criticile recurentului referitoare la incalcarea sau aplicarea gresita a normelor de drept material prin hotararea atacata, in sensul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., instanta de control judiciar le considera a fi intemeiate.
Obiectul litigiului de fata este reprezentat in principal de sanctionarea refuzului pretins nejustificat al paratei Compania Nationala de Autostrazi si Drumuri Nationale din Romania prin Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi de a emite aviz pentru realizarea unei constructii P+2E pe terenul proprietate privata al reclamantilor, aviz solicitat de Primaria municipiului Focsani prin Certificatul de Urbanism din 30 aprilie 2014, intrucat acest teren ar putea fi afectat de traseul viitoarei autostrazi „Focsani Albita”.
La baza acestui aviz negativ s-a avut in vedere ca amplasamentul imobilului este afectat, intrucat traseul aprobat pentru autostrada strabate zona in care sunt cele doua terenuri, aspect rezultat in urma suprapunerii coordonatelor STEREO 70 ale colturilor terenului cu cele din cadrul proiectului de constructie a Autostrazii Ploiesti-Buzau-Focsani. S-a mai retinut ca, aceasta autostrada a fost reclasificata in drum expres cu acelasi traseu, care nu se intersecteaza cu alte drumuri decat prin noduri rutiere, iar un nod rutier este preconizat a se construi la intersectia cu DN 23.
Refuzul de emitere a avizului a fost intemeiat in drept pe dispozitiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres aprobat de C.N.A.D.R. SA prin Decizia nr. 1.221 din 29 august 2013 si in special a art. 4 alin. (2) lit. b) care prevad ca „la proiectarea drumurilor expres se va tine seama de urmatoarele aspecte: … zona drumurilor expres (care cuprind ampriza, zonele de siguranta si de protectie) trebuie sa fie degajata de orice constructii supraterane. Toate constructiile noi din zona drumurilor expres, cu exceptia dotarilor indicate in aliniatele precedente, vor putea fi amplasate la distanta de minimum 50 m de la axul drumului. In cazul constructiilor existente la distante mai mici, se va decide de la caz la caz, in functie de importanta si valoarea constructiilor, cada aceste trebuie demolate sau vor fi mentinute cu luarea masurilor necesare pentru ca accesul la drum in aceste zone sa fie oprit” si a art. 2 lit. b) conform caruia „drumurile expres sunt drumuri nationale accesibile numai prin noduri si care: … nu intersecteaza la nivel nici o alta cale de comunicatie.”
S-au mai avut in vedere si dispozitiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 privind regimul drumurilor potrivit carora „Pentru evitarea congestionarii traficului in afara localitatilor se interzice amplasarea oricaror constructii care genereaza un trafic suplimentar la o distanta mai mica de 50,0 m de la marginea partii carosabile in cazul autostrazilor, al drumurilor expres si al drumurilor internationale „E”, respectiv de 30,0 m pentru celelalte drumuri de interes national si judetean. Prin constructii care genereaza trafic suplimentar se au in vedere unitati productive, complexe comerciale, depozite angro, unitati tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidentiale, parcuri industriale, precum si orice alte obiective si/sau constructii asemanatoare in care se desfasoara activitati economice.”
Instanta de fond respingand actiunea reclamantilor a apreciat ca refuzul paratei C.N.A.D.R. SA de a emite aviz pentru edificarea constructiei reclamantilor este justificat, intrucat terenul acestora este afectat de Master Planul de Transport, document aprobat de Comisia Europeana si ca edificarea unei locuinte relativ mare P+2E, prezinta potential pentru a genera un trafic suplimentar, existand posibilitatea practicarii activitatilor comerciale.
Instanta de control judiciar nu poate impartasi punctul de vedere al judecatorului fondului, hotararea pronuntata in primul ciclu procesual fiind data cu interpretarea si aplicarea gresit a normelor de drept material aplicabile.
Cu titlu prealabil este de mentionat ca refuzul C.N.A.D.R. SA de a emite avizul solicitat a fost intemeiat in primul rand pe dispozitiile normativului AND 598/2013 privind proiectarea drumurilor expres, ale caror dispozitii nu au fost publicate in M. Of. al Romaniei si care, in consecinta, nu intruneste calitatile unui act administrativ normativ, apt de a reglementa cu efecte erga omnes conduite umane si, implicit, de a norma restrangeri ale unor drepturi si interese legitime ale subiectilor de drept caruia i se adreseaza.
Pe de alta parte, atat acest normativ cat si dispozitiile art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 au in vedere drumuri expres deja construite si nu drumuri aflate in stadiu de proiect si cu atat mai putin cele incluse in Master Planul de Transport, care in fapt constituie un plan de actiune al autoritatilor romanesti de implementare a proiectelor de infrastructura de transport.
Art. 47 alin. (1) din O.G. nr. 47/1997 este inclus in Sectiunea V cu titlul „Aprobarea amplasarii de constructii si instalatii in zona drumului public” care contine procedura autorizarii/avizarii constructiilor si a oricaror tipuri de instalatii pe drumurile publice de catre administratorul drumului, aspecte care presupun un drum edificat aflat in administrarea unui operator economic, iar limitarile de construire au ca reper marginea partii carosabile, care poate fi stabilit cel mult in cazul unei documentatii cadastrale.
Mai mult, ipoteza normativa a dispozitiei legale mai sus mentionate se refera la „evitarea congestionarii traficului in afara localitatilor”, or, imobilul pe care reclamantii intentioneaza sa-l construiasca se afla in intravilanul municipiului Focsani, nesupus asadar limitarilor prevazuta de aceasta norma. De asemenea, interdictia de construire se refera la „unitati productive, complexe comerciale, depozite angro, unitati tip showroom, obiective turistice, cartiere rezidentiale, parcuri industriale, precum si orice alte obiective si/sau constructii asemanatoare in care se desfasoara activitati economice” categorie in care nu se situeaza imobilul reclamantilor care este o casa de locuit P+2E.
A anticipa, cum a procedat judecatorul fondului, posibilitatea desfasurarii de activitati comerciale in acest imobil, avand in vedere marimea acestuia, este echivalent cu a statua asupra viitorului, a sanctiona o conduita viitoare si probabila, nededusa judecatii, ceea ce este incompatibil cu un act jurisdictional care sanctioneaza pentru viitor numai fapte si conduite apartinand trecutului. Analiza instantei de fond trebuia sa aiba in vedere in exclusivitate caracteristicile si destinatia imobilului asa cum rezulta din Certificatul de urbanism din 30 aprilie 2014, respectiv de locuinta, fara a specula cu privire la posibilitatile ulterioare ale reclamantilor de schimbare a destinatiei constructiei pe care tind sa o edifice.
In raport de cele ce preced, se poate concluziona ca refuzul C.N.A.D.R. SA exprimat prin Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi de a emite aviz pentru realizarea unei constructii P+2E pe terenul proprietate privata al reclamantilor, este nejustificat, fiind emis cu exces de putere, in exercitiul unor competente neacordate prin lege prin care a fost afectate substantial dreptul de proprietate al reclamantilor, conduita care se impunea a fi sanctionata.
2.2. Temeiul legal al solutiei adoptate in recurs
Pentru toate considerentele expuse de fapt si de drept expuse, in temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Inalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentintei recurate si, rejudecand cauza, va admite actiunea reclamantului si va obliga C.N.A.I.R., ca succesor in drepturi a C.N.A.D.R. SA, prin Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi, de a emite aviz pentru realizarea unei constructii P+2E pe terenul proprietate privata a acestora.
Avand in vedere ca prin solutia preconizata a se da recursului se face dovada culpei procesuale a paratei, in temeiul art. 453 C. proc. civ. va fi obligata sa plateasca reclamantilor suma de 1.750 lei cu titlu de cheltuieli de judecata, apreciate ca necesare, dovedite si rezonabile in raport cu complexitatea cauzei si prestatia aparatorului ales.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul formulat de A. si B. impotriva Sentintei nr. 213 din 18 septembrie 2015 a Curtii de Apel Galati, sectia contencios administrativ si fiscal.
Caseaza sentinta recurata si, rejudecand, admite, in parte, actiunea si obliga parata sa elibereze reclamantilor avizul de construire solicitat.
Obliga parata CNAIR – Directia Regionala de Drumuri si Poduri Iasi la plata catre reclamanti a sumei de 1.750 lei, reprezentand cheltuieli de judecata.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 8 februarie 2018.