2 April 2017

Restituirea imobilelor. Persoanele interesate se afla in imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenta a entitatii statale sau lipsa unui raspuns cu privire la cererea lor

Restituirea imobilelor. Persoanele interesate se afla in imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenta a entitatii statale sau lipsa unui raspun cu privire la cererea lor

Nu exista nicio sanctiune reglementata in plan normativ pentru nerespectarea termenelor administrative, ceea ce este de natura a afecta eficienta mecanismului de solutionare administrativa a cererilor, reglementat de Legea nr. 165/2013. Astfel, persoanele interesate se afla in imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenta a entitatii statale sau, pana la urma, lipsa unui raspuns cu privire la cererea lor.

 

DECIZIE nr. 44 din 31 ianuarie 2017 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania

Valer Dorneanu                                                          – presedinte

Marian Enache                                                            – judecator

Petre Lazaroiu                                                            – judecator

Mircea Stefan Minea                                                    – judecator

Daniel Marius Morar                                                    – judecator

Mona-Maria Pivniceru                                                  – judecator

Livia Doina Stanciu                                                     – judecator

Simona-Maya Teodoroiu                                              – judecator

Varga Attila                                                                – judecator

Claudia-Margareta Krupenschi                                      – magistrat-asistent-sef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Draganescu.

1. Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a prevederilor art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, exceptie ridicata din oficiu de Tribunalul Mehedinti – Sectia I civila in Dosarul nr. 16.900/225/2014 si care constituie obiectul Dosarului nr. 548D/2016 al Curtii Constitutionale.

2. La apelul nominal se constata lipsa partilor. Procedura de citare este legal indeplinita.

3. Cauza fiind in stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvantul reprezentantului Ministerului Public, care, invocand precedentul constitutional in materie, pune concluzii de respingere, ca neintemeiata, a exceptiei.

CURTEA,

avand in vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:

4. Prin Incheierea din 7 aprilie 2016, pronuntata in Dosarul nr. 16.900/225/2014, Tribunalul Mehedinti – Sectia I civila a sesizat din oficiu Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, exceptie ridicata din oficiu intr-o cauza civila avand ca obiect solutionarea apelului declarat impotriva unei sentinte prin care, in temeiul art. 11 din Legea nr. 165/2013, a fost admisa exceptia prematuritatii si, in consecinta, a fost respinsa cererea de reconstituire a dreptului de proprietate (introdusa in data de 19 decembrie 2014).

5. In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, invocata din oficiu de Tribunalul Mehedinti – Sectia I civila, instanta de judecata considera ca, prin modificarea adusa art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015, in sensul prorogarii termenului de indeplinire a obligatiei comisiilor locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, a Comisiei de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate pana la data de 1 ianuarie 2017 – perioada pana la care nu poate fi contestata in instanta inactivitatea comisiilor de fond funciar -, s-a creat un dezechilibru intre mijloacele folosite si scopul vizat de legiuitor, astfel ca norma legala criticata afecteaza exercitarea liberului acces la justitie, astfel cum este garantat de art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

6. Se sustine, in acest sens, ca, desi au trecut aproximativ 3 ani de la adoptarea Legii nr. 165/2013, nu se poate stabili cu certitudine stadiul indeplinirii obligatiilor instituite in sarcina comisiilor locale si judetene de fond funciar si nici care cereri au fost solutionate de catre acestea, astfel incat, in lipsa unor criterii care sa priveasca o anumita ordine de solutionare a cererilor de reconstituire sau un alt criteriu in functie de care sa se poata aprecia activitatea acestor comisii in perioada 2013-2016, practic, dispozitia este lipsita de eficienta, deoarece aceste comisii se vor prevala in continuare de termenul-limita prorogat la 1 ianuarie 2017, fara a putea fi facute responsabile pentru nesolutionarea lor. Or, in Hotararea din 13 ianuarie 2009, pronuntata in Cauza Faimblat impotriva Romaniei, paragraful 33, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a constatat ca respingerea actiunii reclamantilor fara sa examineze conduita administratiei si respectarea de catre aceasta a procedurii prevazute de Legea nr. 10/2001 pune la indoiala efectivitatea accesului la o instanta, acordat reclamantilor in cadrul procedurii de constatare. In cauza, prin efectul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, instanta nu poate verifica conduita autoritatii statale in sensul de a vedea daca si-a indeplinit obligatiile legale. Este adevarat ca, potrivit art. 11 alin. (2), persoana nemultumita se poate adresa instantei pentru neindeplinirea respectivelor obligatii, insa, evident, aceasta posibilitate nu poate fi pusa in practica decat dupa 1 ianuarie 2017.

7. De asemenea, instanta de judecata arata ca, in speta, petenta a formulat cerere de reconstituire inca din 12 martie 1991, fara a obtine, pana in prezent, macar o solutie, un raspuns din partea autoritatilor cu privire la cererea sa, daramite reconstituirea dreptului de proprietate. Chiar daca petenta a avut in toata aceasta perioada o manifestare minima, revenind la intervale mari de timp cu solicitari catre autoritate, nu este mai putin adevarat ca aceasta din urma, in speta comisia de fond funciar, are ca obiect de activitate tocmai analizarea sau solutionarea cererilor de reconstituire, iar a sanctiona petenta cu respingerea actiunii ca prematura, desi autoritatea a stat in pasivitate aproximativ 25 de ani, incalca raportul rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite de legiuitor si scopul vizat, petenta suportand o perioada foarte indelungata de incertitudine asupra dreptului sau.

8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, incheierea de sesizare a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

9. Guvernul apreciaza ca dispozitiile art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 nu aduc atingere art. 21 din Constitutie, intrucat, potrivit art. 11 alin. (2) din aceeasi lege, persoana care se considera indreptatita poate formula plangere la judecatoria in a carei raza teritoriala este situat terenul, in situatia neindeplinirii obligatiilor in termenul prevazut la alin. (1). De asemenea, sub aspectul termenului exagerat de lung, Guvernul considera ca ar fi incidente in cauza si considerentele ce au stat la baza pronuntarii Deciziei nr. 684 din 26 noiembrie 2014, in care Curtea Constitutionala a retinut ca “in conditiile in care legiuitorul roman a incercat sa confere eficienta procesului de restituire a imobilelor preluate in mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefica acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat in functie de situatia economica financiara a statului roman, stabilind o durata realista, adaptata conditiilor concrete”.

10. Avocatul Poporului considera ca prevederile art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 sunt constitutionale. Acestea nu pun in discutie, din perspectiva art. 21 din Constitutie si a art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, ingradirea dreptului partilor interesate de a se adresa justitiei pentru valorificarea drepturilor pretinse si a intereselor lor legitime ori de a se prevala, in tot cursul litigiului, de toate garantiile care conditioneaza, intr-o societate democratica, procesul echitabil. Oricum, obtinerea drepturilor pretinse trebuie realizata in cadrul unui litigiu ce se desfasoara dupa anumite reguli prescrise de legiuitor, in temeiul art. 126 alin. (2) din Constitutie. Totodata, arata ca prevederile Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 66/2015 nu aduc atingere dispozitiilor constitutionale indicate, ci doar stabilesc o data pana la care autoritatile publice cu atributii in materie au obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate. In plus, prin adoptarea unui termen suplimentar, statul este in masura sa asigure un just echilibru intre interesele sale si interesele beneficiarilor legilor privind restituirea proprietatilor, daca avem in vedere faptul ca situatia care a determinat amanarea termenelor este temporara.

11. Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

CURTEA,

examinand incheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului si Avocatului Poporului, raportul intocmit de judecatorul-raportor, concluziile procurorului si dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:

12. Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

13. Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate il constituie, potrivit incheierii de sesizare, prevederile art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013. Din motivarea exceptiei de neconstitutionalitate Curtea constata ca instanta de judecata are in vedere doar dispozitiile art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din lege, astfel ca asupra acestora urmeaza a se exercita controlul de constitutionalitate. De asemenea, Curtea constata ca, ulterior sesizarii sale cu solutionarea prezentei exceptii de neconstitutionalitate, termenul prevazut de dispozitiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 a fost prorogat prin art. III din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele masuri pentru finalizarea activitatilor cuprinse in contractele incheiate in cadrul Acordului de imprumut dintre Romania si Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare pentru finantarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucuresti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, astfel ca textele de lege criticate au in prezent urmatoarea redactare:

– Art. 7 alin. (1): “(1) Pana la intocmirea situatiei centralizatoare la nivel local, se suspenda emiterea hotararilor de validare/invalidare de catre comisiile judetene de fond funciar sau, dupa caz, de catre Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea in posesie de catre comisiile locale de fond funciar, precum si orice alte proceduri administrative in domeniul restituirii fondului funciar.”;

– Art. 11 alin. (1): “(1) Comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti au obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate pana la data de 1 ianuarie 2018.”

14. Curtea retine ca, la momentul invocarii exceptiei prin incheierea din 7 aprilie 2016, dispozitiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 aveau urmatoarea redactare, configurata prin modificarile cuprinse la articolul unic din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015 privind prorogarea termenelor prevazute la art. 11 alin. (1), art. 20 alin. (5) si art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015: “(1) Comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti au obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate pana la data de 1 ianuarie 2017.”

15. Avand in vedere faptul ca termenul legal vizat de instanta de judecata la sesizarea din oficiu cu solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate si-a incetat aplicabilitatea la 1 ianuarie 2017, insa a fost din nou prelungit pana la 1 ianuarie 2018, rezulta ca prorogarea criticata este, practic, in vigoare si produce efecte juridice in continuare, astfel ca instanta de contencios constitutional se va pronunta asupra dispozitiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, in redactarea configurata prin art. III din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 98/2016, respectiv cu referire la termenul de prorogare pentru data de 1 ianuarie 2018 (in acelasi sens, a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 850 din 18 octombrie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012).

16. Instanta de judecata motiveaza neconstitutionalitatea dispozitiilor art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin raportare la prevederile art. 6 paragraful 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, cu referire la incalcarea dreptului de acces la instanta. Avand in vedere prevederile art. 11 alin. (2) si ale art. 20 din Constitutie, care consacra prioritatea tratatelor internationale privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, atunci cand exista neconcordante intre acestea si legile interne, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile, Curtea va analiza constitutionalitatea textelor de lege criticate prin raportare la dispozitiile corespondente din Constitutia Romaniei, respectiv ale art. 21 – Accesul liber la justitie, prin prisma exigentelor stabilite de Curtea Europeana a Drepturilor Omului in interpretarea Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale [a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 697 din 29 noiembrie 2016*), nepublicata in Monitorul Oficial al Romaniei la momentul pronuntarii deciziei de fata].

*) Decizia Curtii Constitutionale nr. 697 din 29 noiembrie 2016 a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 138 din 23 februarie 2017.

17. Examinand exceptia de neconstitutionalitate, Curtea constata ca instanta de judecata sustine, in esenta, neconstitutionalitatea dispozitiilor art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 prin faptul ca prorogarea termenului de solutionare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate “pana la data de 1 ianuarie 2017, realizata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015“, perioada pana la care nu poate fi contestata in instanta inactivitatea comisiilor de fond funciar, determina incalcarea raportului rezonabil de proportionalitate intre mijloacele folosite si scopul vizat de legiuitor si afecteaza, astfel, dreptul de acces la instanta in insasi substanta sa. In plus, arata ca prorogarea termenelor in cadrul carora autoritatile competente ale statului au obligatia de solutionare a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, fara reglementarea niciunui fel de criteriu sau a vreunei sanctiuni, lipseste de eficienta insasi dispozitia de prorogare, neexistand nicio posibilitate de control asupra activitatii desfasurate de organele administratiei publice. In acest context, subliniaza faptul ca petenta nu a putut obtine, din 12 martie 1991 si pana la momentul invocarii exceptiei de neconstitutionalitate (7 aprilie 2016), o solutie cu privire la cererea sa adresata comisiilor de fond funciar, instanta de judecata fiind obligata, in virtutea textelor de lege criticate, sa respinga ca prematur introdusa tocmai cererea indreptata impotriva pasivitatii de 25 de ani a autoritatii de stat.

18. Fata de aceste sustineri, Curtea retine ca exceptia de neconstitutionalitate a fost invocata din oficiu de Tribunalul Mehedinti – Sectia I civila intr-o cauza avand ca obiect solutionarea apelului declarat impotriva unei sentinte civile prin care Judecatoria Drobeta-Turnu Severin a admis, in temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, exceptia prematuritatii cererii de chemare in judecata (exceptie ridicata din oficiu) si, pe fond, a respins cererea ca prematur formulata. Cererea de chemare in judecata a fost formulata la data de 19 decembrie 2014 de catre petenta Schinteie Gh. Maria, in contradictoriu cu Comisia locala de fond funciar Husnicioara si comisia judeteana pentru stabilirea dreptului de proprietate privata asupra terenurilor de pe langa Institutia Prefectului Mehedinti, aceasta solicitand ca, prin hotararea judecatoreasca, instanta sa oblige paratii la reconstituirea dreptului de proprietate. In fapt, la data de 12 martie 1991, petenta a formulat, in temeiul Legii fondului funciar nr. 18/1991, cerere de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unei suprafete de 19,6983 ha. La data de 23 martie 2004 Comisia locala de fond funciar Husnicioara a emis titlul de proprietate doar pentru o parte dintre terenurile revendicate (1.000 mp). Petenta s-a adresat aceleiasi autoritati emitente, solicitand reconstituirea dreptului de proprietate si in privinta diferentei de teren, invocand art. 9 din Legea nr. 18/1991. Intrucat nu a primit niciun raspuns, la data de 19 decembrie 2014, petenta s-a adresat instantei judecatoresti, respectiv Judecatoriei Drobeta-Turnu Severin, care a respins cererea ca prematur introdusa, in temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, ca urmare a admiterii exceptiei prematuritatii cererii, invocate din oficiu. Impotriva acestei sentinte civile petenta a formulat apel, in cadrul caruia instanta de control judiciar a ridicat, din oficiu, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 7 si ale art. 11 din Legea nr. 165/2013, ce constituie obiectul dosarului de fata.

19. In ce priveste evolutia modificarilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, Curtea retine ca, la momentul promulgarii Legii nr. 165/2013 si intrarii sale in vigoare la data de 20 mai 2016, termenul prevazut la art. 11 alin. (1), pana la care comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti aveau obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate, era data de 1 ianuarie 2016. La data sesizarii Curtii Constitutionale prin incheierea din 7 aprilie 2016, acest termen fusese prorogat pentru data de 1 ianuarie 2017, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015 privind prorogarea termenelor prevazute la art. 11 alin. (1), art. 20 alin. (5) si art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Ulterior sesizarii Curtii, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 98/2016 pentru prorogarea unor termene, instituirea unor noi termene, privind unele masuri pentru finalizarea activitatilor cuprinse in contractele incheiate in cadrul Acordului de imprumut dintre Romania si Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare pentru finantarea Proiectului privind reforma sistemului judiciar, semnat la Bucuresti la 27 ianuarie 2006, ratificat prin Legea nr. 205/2006, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016, termenul prevazut la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 a fost prorogat pentru data de 1 ianuarie 2018.

20. Sub aspectul jurisprudentei sale in materie, Curtea Constitutionala a pronuntat numeroase decizii de respingere, ca inadmisibila, a exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, pe considerentul ca litigiile in care aceasta a fost invocata nu vizau cereri de reconstituire a dreptului de proprietate intemeiate pe Legea fondului funciar nr. 18/1991, ci pe Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, astfel ca textul criticat nu era incident in speta. Criticile de neconstitutionalitate formulate in acele dosare vizau, in esenta, termenul apreciat ca depasind o perioada rezonabila, fiind afectate, astfel, dreptul de acces la instanta si dreptul de proprietate al petentilor (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 188 din 3 aprilie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 484 din 30 iunie 2014, Decizia nr. 329 din 12 iunie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 605 din 14 august 2014, sau Decizia nr. 445 din 16 iunie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 640 din 22 august 2015).

21. Totodata, prin Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 109 din 11 februarie 2015, Curtea a respins ca neintemeiata exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 4 teza intai raportate la cele ale art. 7 alin. (1) si art. 11 alin. (1) si (2) din Legea nr. 165/2013, retinand, la paragraful 21, urmatoarele: “In ce priveste art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, criticat in cauza sub aspectul termenelor exagerat de lungi, Curtea constata ca acesta fixeaza data de 1 ianuarie 2016 ca data maxima pana la care comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti au obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate. Or, in conditiile in care legiuitorul roman a incercat sa confere eficienta procesului de restituire a imobilelor preluate in mod abuziv, stabilirea unui termen bine definit este benefica acestui demers. Cu privire la durata acestui interval, legiuitorul a apreciat in functie de situatia economica financiara a statului roman, stabilind o durata realista, adaptata conditiilor concrete.”

22. Curtea constata ca cele anterior referite, retinute prin Decizia nr. 684 din 26 noiembrie 2014, si care vizau termenul de 1 ianuarie 2016, prevazut, la acea data, de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, nu mai pot fi mentinute in prezent, in raport cu actualul continut al art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, care prevede termenul de 1 ianuarie 2018.

23. Prin urmare, Curtea va admite exceptia de neconstitutionalitate, pentru urmatoarele argumente:

24. In privinta admisibilitatii exceptiei, Curtea retine, mai intai, ca aceasta conditie este indeplinita, prin prisma exigentelor cuprinse la art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale. Conditia “legaturii cu solutionarea cauzei”, impusa de textul legal mentionat, presupune atat aplicabilitatea textului criticat in cauza dedusa judecatii, cat si necesitatea invocarii exceptiei de neconstitutionalitate in scopul restabilirii starii de legalitate, conditii ce trebuie intrunite cumulativ (exemplificative, in acest sens, sunt Decizia nr. 289 din 22 mai 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 516 din 10 iulie 2014, sau Decizia nr. 756 din 16 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 110 din 11 februarie 2015). Din aceasta perspectiva, Curtea observa, mai intai, din descrierea situatiei de fapt si de drept specifice litigiului, mai sus expuse, ca dispozitiile art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 au incidenta in litigiul in cadrul caruia a fost invocata exceptia, acesta avand ca obiect solutionarea unei cereri de retrocedare intemeiate pe Legea fondului funciar nr. 18/1991. Totodata, Curtea retine ca dreptul de acces la instanta al petentei a fost negat prin respingerea cererii introductive, ca prematur introduse, in temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, acesta fiind si motivul formularii apelului in cadrul caruia instanta de control judecatoresc a sesizat, din oficiu, Curtea Constitutionala. De altfel, la aceeasi data la care Tribunalul Mehedinti – Sectia I civila a sesizat Curtea, a pronuntat si solutia de respingere, ca nefondat, a apelului. Asadar, chiar temeiul legal al respingerii, ca prematura, a actiunii de chemare in judecata reprezinta obiectul exceptiei de neconstitutionalitate, astfel ca solutia pronuntata in aceasta cauza are o legatura directa asupra solutionarii cererii.

25. Pe fondul exceptiei, Curtea constata ca, fata de situatia existenta la momentul sesizarii sale, prin incheierea din 7 aprilie 2016 a Tribunalului Mehedinti – Sectia I civila, cand termenul de solutionare a cererilor de retrocedare era limitat la 1 ianuarie 2017, acesta este, in prezent, prorogat la 1 ianuarie 2018, fiind aplicabil in continuare spetei.

26. Curtea retine ca reglementarea Legii nr. 165/2013 a fost determinata de pronuntarea de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului, la 12 octombrie 2010, a Hotararii-pilot in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei, aceasta lege reprezentand solutia legislativa de imbunatatire a mecanismului de acordare a despagubirilor in materia retrocedarilor, in considerarea observatiilor si recomandarilor Curtii de la Strasbourg cu privire la ineficacitatea mecanismului intern de despagubiri existent la acel moment, de natura a crea o problema sistemica, recurenta si de amploare. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a suspendat pentru 18 luni analiza cererilor cu obiect similar si a stabilit in sarcina statului roman obligatia ca in acest timp sa ia masuri care sa garanteze protectia efectiva a drepturilor enuntate de art. 6 pct. 1 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie, in contextul tuturor cauzelor similare cauzei analizate. Masurile recomandate in acest sens au fost: amendarea mecanismului de restituire prin intermediul unei reforme legislative care sa creeze reguli clare, accesibile, simplificate si previzibile, dublate de o practica judiciara si administrativa coerenta, stabilirea unor termene constrangatoare si realiste si sanctiuni pentru fiecare etapa administrativa etc.

27. Ulterior, prin Hotararea din 29 aprilie 2014, pronuntata in Cauza Preda si altii impotriva Romaniei, Curtea de la Strasbourg a analizat Legea nr. 165/2013 inclusiv in privinta termenelor apreciate de reclamanti ca fiind neserioase si disproportionate, observand urmatoarele: legea impune termene clare pentru fiecare etapa administrativa (spre exemplu, art. 5, 8, 11, 27 etc.) si prevede posibilitatea unui control jurisdictional care sa permita tribunalului sa verifice nu numai legalitatea deciziilor administrative, dar si sa pronunte o hotarare de restituire sau de acordare de despagubiri; ca urmare a termenelor stabilite in procedura administrativa, la care se pot adauga cele din procedurile judiciare, solutionarea definitiva a cererilor poate dura mai multi ani, insa aceasta situatie, avand caracter exceptional, este inerenta complexitatii faptice si juridice pe care o implica restituirea bunurilor confiscate sau nationalizate cu mai bine de 60 de ani in urma si care au cunoscut numeroase schimbari de proprietari; fata de adoptarea recenta a legii, nu s-a putut dezvolta o practica judiciara sau administrativa relevanta, motiv pentru care nu se poate concluziona, la acest moment, ca mecanismul creat este ineficace, urmand a se face aceasta analiza pe viitor; avand in vedere ca mecanismul pus in opera de Legea nr. 165/2013 prevede termene administrative ce se intind pana in 2016, Curtea nu poate specula, la momentul aprilie 2014, cu privire la eficacitatea procedurilor reglementate, astfel incat, abia dupa expirarea acestora, va fi in masura sa analizeze daca in continuare se pune problema incalcarii art. 1 din Protocolul nr. 1 la Conventie sub aspectul nerespectarii dreptului persoanei de a se bucura de bun sau sub aspectul privarii de bun prin neacordarea de despagubiri.

28. Asadar, daca fata de momentul adoptarii Legii nr. 165/2013 si al analizarii ei, in 2014, de Curtea Europeana a Drepturilor Omului prin Hotararea pronuntata in Cauza Preda si altii impotriva Romaniei, respectiv de Curtea Constitutionala (prin Decizia nr. 684/2014, precitata), durata initiala a termenului administrativ prevazut de art. 11 alin. (1) din legea criticata a fost acceptata prin raportare la certitudinea (cel putin legala, din acel moment) epuizarii lui la data de 1 ianuarie 2016, Curtea constata ca aceleasi considerente nu mai pot fi valabile si in actualul context normativ al prorogarii (ulterioare anului 2014) succesive a termenului, mai intai pana la 1 ianuarie 2017, apoi pana la 1 ianuarie 2018. Acele argumente au fost formulate in considerarea faptului ca, in redactarea initiala, dispozitiile art. 11 alin. (1) prevedeau un termen bine definit, clar si unic, pana la 1 ianuarie 2016, iar Curtea Europeana a Drepturilor Omului a exprimat fara echivoc posibilitatea de a-si reconsidera considerentele ulterior epuizarii acestor termene administrative, acestea fiind valabile numai sub rezerva respectarii lor in acea forma (1 ianuarie 2016).

29. Prin urmare, Curtea constata ca dispozitiile legale criticate, ce constituie obiectul prezentei exceptii de neconstitutionalitate, deroga de la recomandarile Curtii Europene a Drepturilor Omului referitoare la reglementarea unui mecanism eficient, atat in etapa administrativa, cat si judiciara, pentru solutionarea cererilor de retrocedare si/sau despagubire.

30. Termenul rezonabil este un concept esentialmente variabil, iar aprecierea sa se face in raport cu circumstantele cauzei. In acest sens, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a enuntat, in jurisprudenta sa, 3 criterii in functie de care acesta poate fi stabilit: 1) complexitatea cauzei; 2) comportamentul reclamantilor si cel al autoritatilor competente; 3) miza litigiului pentru partile in cauza (in acest sens, de exemplu, Hotararea din 19 mai 2015, pronuntata in Cauza Parohia Greco-Catolica Lupeni si altii impotriva Romaniei, paragraful 97, Hotararea din 10 ianuarie 2008, pronuntata in Cauza Karamitrov si altii impotriva Bulgariei, paragraful 54, sau Hotararea din 19 iunie 2001, pronuntata in Cauza Zwierzynski impotriva Poloniei, paragraful 41). Aceste criterii sunt opozabile, in primul rand, judecatorului a quo, atunci cand are de apreciat asupra duratei procedurilor administrative si judiciare specifice unei cauze, pana la solutionarea ei definitiva.

31. Curtea Constitutionala se pronunta asupra constitutionalitatii dispozitiilor legale in privinta carora este sesizata, fara a putea analiza, aidoma unei instante judecatoresti sau Curtii Europene a Drepturilor Omului, regularitatea respectarii procedurilor aplicate intr-o anume speta. In ce priveste caracterul rezonabil al unui termen legal, acesta nu poate fi apreciat de Curtea Constitutionala decat in abstracto, prin aplicarea testului de proportionalitate ce vizeaza respectarea unor cerinte stricte referitoare la calitatea legii, legitimitatea scopului vizat si la principiul proportionalitatii.

32. In acest sens relevanta este Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 63 din 24 ianuarie 2014, prin care Curtea, avand de apreciat asupra caracterului rezonabil al termenului de reesalonare a platii unor debite ale statului, a constatat ca emiterea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 10/2013 [pentru plata esalonata a despagubirilor stabilite potrivit dispozitiilor Legii nr. 9/1998 privind acordarea de compensatii cetatenilor romani pentru bunurile trecute in proprietatea statului bulgar in urma aplicarii Tratatului dintre Romania si Bulgaria, semnat la Craiova la 7 septembrie 1940, ale Legii nr. 290/2003 privind acordarea de despagubiri sau compensatii cetatenilor romani pentru bunurile proprietate a acestora, sechestrate, retinute sau ramase in Basarabia, Bucovina de Nord si Tinutul Herta, ca urmare a starii de razboi si a aplicarii Tratatului de Pace intre Romania si Puterile Aliate si Asociate, semnat la Paris la 10 februarie 1947, precum si ale Legii nr. 393/2006 privind acordarea de compensatii cetatenilor romani pentru bunurile trecute in proprietatea fostului Regat al Sarbilor, Croatilor si Slovenilor, in urma aplicarii Protocolului privitor la cateva insule de pe Dunare si la un schimb de comune intre Romania si Iugoslavia, incheiat la Belgrad la 24 noiembrie 1923, si a Conventiei dintre Romania si Regatul Sarbilor, Croatilor si Slovenilor, relativa la regimul proprietatilor situate in zona de frontiera, semnata la Belgrad la 5 iulie 1924, precum si pentru modificarea si completarea Legii nr. 9/1998, Legii nr. 290/2003 si Legii nr. 393/2006, publicata in Monitorul oficial al Romaniei, Partea I, nr. 114 din 28 februarie 2013], in temeiul careia executarea integrala a unei creante asupra statului ar avea loc in decursul a 10 ani, este de natura a nu raspunde cerintei termenului rezonabil ce se circumscrie notiunii de proces echitabil, care include si faza executarii, afectand, in acest mod, drepturi fundamentale ale cetateanului, respectiv dreptul la un proces echitabil si dreptul de proprietate. Concluzia Curtii a fost determinata si de faptul ca ordonanta de urgenta instituia o a doua esalonare a platii unei creante asupra statului, fiind atins astfel termenul de 10 ani pentru plata despagubirilor. Curtea a aratat ca masura astfel instituita nu poate fi considerata una de natura a mentine un just echilibru intre interesele debitorului – stat si cele ale creditorului – persoana indreptatita la despagubiri, ci, dimpotriva, se poate aprecia ca persoana indreptatita suporta o sarcina disproportionata si excesiva in privinta dreptului sau de a beneficia de despagubirile acordate prin lege.

33. In cazul de fata, termenul acordat entitatilor administrative pentru a solutiona cererile de reconstituire a dreptului de proprietate a fost succesiv prorogat, pana la 1 ianuarie 2018. Sub acest aspect, Curtea constata, aplicand testul de proportionalitate, ca dispozitiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu intrunesc cerinta previzibilitatii legii, componenta a constitutionalitatii normei sub aspectul calitatii sale. Astfel, persoanele interesate nu pot avea o previziune exacta a epuizarii duratei termenului in care sunt obligate sa astepte solutionarea pe cale administrativa a cererilor lor, fiind impiedicate a se adresa in mod eficient instantei judecatoresti pentru apararea dreptului lor de proprietate. Guvernul a intervenit intempestiv, prima data la 30 decembrie 2015 (prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015), apoi la 15 decembrie 2016 (prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 98/2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016), chiar la finele termenului in vigoare, prelungindu-l pentru inca un an.

34. In ce priveste cerinta legitimitatii scopului masurii adoptate, Curtea observa ca scopul declarat prin actele normative de prorogare este, in sine, unul legitim, vizand finalizarea procedurilor administrative de inventariere a terenurilor disponibile si de centralizare a acestora, pentru a fi asigurata, ulterior, solutionarea intr-un mod cat mai just a tuturor cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate.

35. In concret, Curtea retine ca Guvernul a adoptat aceste acte normative pentru a acorda timp suplimentar entitatii administrative sa isi duca la indeplinire obligatiile legale. Practic, in acest caz, Executivul pare a fi actionat, in sensul legiferarii, in functie de posibilitatea concreta a autoritatii administrative competente de a realiza sau nu la timp sarcinile sale, acoperind, in realitate, prin doua acte normative, lipsa sa de eficienta fata de rezultatele preconizate anterior. Or, in aceste conditii, Curtea observa o rasturnare a raporturilor dintre legiuitorul delegat si subiectul de drept al normei adoptate printr-un act al Guvernului, in sensul ca destinatarul normei este cel ce imprima legiuitorului delegat directia de a legifera intr-un anumit sens, ceea ce este de neacceptat. In plus, urmand acelasi rationament invocat de emitentul actelor normative de prorogare, s-ar putea considera, in mod rezonabil, ca, la finele anului 2017, Guvernul va adopta o noua ordonanta de urgenta in acelasi scop al prorogarii termenului administrativ, daca entitatile statale competente nu vor epuiza etapa solutionarii administrative a cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate, invocand aceleasi motive ca in anii 2015 si 2016.

36. In plus, in legatura cu cele mai sus aratate, Curtea observa, asa cum sustine si instanta de judecata in motivarea exceptiei, ca nu exista nicio sanctiune reglementata in plan normativ pentru nerespectarea termenelor administrative, ceea ce este de natura a afecta eficienta mecanismului de solutionare administrativa a cererilor, reglementat de Legea nr. 165/2013. Astfel, persoanele interesate se afla in imposibilitatea de a reclama pasivitatea, lipsa de diligenta a entitatii statale sau, pana la urma, lipsa unui raspuns cu privire la cererea lor.

37. In privinta pastrarii unui just echilibru intre interesele generale ale societatii si cele private, precum si a proportionalitatii intre scopul vizat si masurile adoptate, Curtea constata ca acestea sunt afectate prin faptul ca, in cazul de fata, interesul general coincide cu totalitatea intereselor persoanelor vizate de norma criticata, autori ai cererilor de retrocedare si/sau despagubire; or, tocmai acestea sunt impiedicate in exercitarea accesului liber la justitie, ca garantie a realizarii dreptului pretins, cel de proprietate. Singurul subiect de drept avantajat de masurile adoptate este statul, reprezentat, in speta, de comisiile locale si judetene de fond funciar, care obtin, astfel, mai mult timp pentru indeplinirea unor obligatii fata de care nu detin mijloace si resurse eficiente si suficiente. Or, acest motiv nu este suficient pentru a justifica afectarea interesului persoanelor vizate de norma, interes constand in realizarea dreptului de proprietate prin exercitarea dreptului de acces la justitie.

38. Termenul prorogat, in prezent, pana la 1 ianuarie 2018 este unul prohibitiv, impiedicand in substanta sa exercitarea dreptului de acces efectiv la instanta si afectand, astfel, posibilitatea realizarii dreptul de proprietate pretins. Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, de asemenea criticat, “Pana la intocmirea situatiei centralizatoare la nivel local, se suspenda emiterea hotararilor de validare/invalidare de catre comisiile judetene de fond funciar sau, dupa caz, de catre Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea in posesie de catre comisiile locale de fond funciar, precum si orice alte proceduri administrative in domeniul restituirii fondului funciar.” Astfel, orice actiune judecatoreasca indreptata impotriva entitatilor administrative – comisia locala si/sau judeteana competenta -, pe motivul neemiterii unei hotarari de validare/invalidare, va fi respinsa ca inadmisibila, in temeiul art. 11 alin. (1) din lege, situatie concretizata in litigiul in care a fost invocata prezenta exceptie de neconstitutionalitate.

39. Cat priveste rezonabilitatea termenului, Curtea subliniaza ca aceasta nu mai poate fi sustinuta in conditiile prorogarii succesive, pentru a doua oara, prin interventii legislative intempestive ale Guvernului, a termenului care, in redactarea originara a Legii nr. 165/2013, era fixat pentru 1 ianuarie 2016. Perioada de aproape 2 ani prevazuta initial de legea criticata pentru epuizarea etapei administrative se incadreaza in conceptul de termen rezonabil, nu insa si prelungirea acesteia cu inca 2 ani. In aplicarea acestui nou termen rezulta, in final, o perioada de peste 4 ani necesara doar pentru efectuarea operatiunilor administrative de inventariere si centralizare, prealabile emiterii titlurilor de proprietate si punerii in posesie a persoanelor indreptatite. O eventuala etapa jurisdictionala, de contestare a hotararilor entitatilor investite de lege si de stabilire in mod definitiv, pe cale judecatoreasca, a drepturilor pretinse, urmata de procedura derulata in fata Comisiei Nationale pentru Compensarea Imobilelor – in situatia in care nu este posibila restituirea in natura -, operatiunile de calcul al despagubirilor acordate, in principal, in puncte, precum si valorificarea acestora in bani, astfel cum prevede, in esenta, Legea nr. 165/2013, contureaza un mecanism complex si, mai ales, indelungat, indepartandu-se, practic, de dezideratul legii in sine si de recomandarile Curtii Europene a Drepturilor Omului.

40. Pentru considerentele expuse mai sus, in temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

In numele legii

DECIDE:

Admite exceptia de neconstitutionalitate si constata ca dispozitiile art. 7 alin. (1) si ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania sunt neconstitutionale.

Definitiva si general obligatorie.

Decizia se comunica celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Tribunalului Mehedinti – Sectia I civila si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

Pronuntata in sedinta din data de 31 ianuarie 2017.

-****-

PRESEDINTELE CURTII CONSTITUTIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-sef,

Claudia-Margareta Krupenschi

 

OPINIE SEPARATA

1. In dezacord cu solutia adoptata, cu majoritate de voturi, prin Decizia nr. 44 din 31 ianuarie 2017, consideram ca dispozitiile art. 7 alin. (1) si art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania sunt constitutionale, fiind in acord cu art. 21 din Constitutie.

2. Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, in redactarea sa initiala, comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti aveau obligatia de a solutiona toate cererile de restituire, de a efectua punerile in posesie si de a elibera titlurile de proprietate pana la data de 1 ianuarie 2016. Acest termen a fost prorogat prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2015 pentru 1 ianuarie 2017 si, ulterior, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 98/2016 pentru 1 ianuarie 2018. Se constata ca, odata cu adoptarea Legii nr. 165/2013, legiuitorul a stabilit un termen de 2 ani si 7 luni in care comisiile locale si judetene de fond funciar sau, dupa caz, Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti sa solutioneze cererile de restituire, iar prin cele doua acte normative Guvernul a prelungit acest termen cu 2 ani, ajungandu-se, astfel, la o perioada totala de 4 ani si 7 luni in care autoritatile mentionate trebuie sa isi indeplineasca sarcinile stabilite prin lege. Prin decizia adoptata, practic, Curtea a agreat termenul de 3 ani si 7 luni, dar nu si pe cel de 4 ani si 7 luni.

3. Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotararea din 12 octombrie 2010, pronuntata in Cauza Maria Atanasiu impotriva Romaniei, ca statul trebuie sa garanteze prin masuri legale si administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate, iar una dintre aceste masuri sugerate a fost aceea a implementarii urgente a unor proceduri simplificate si eficiente, intemeiate pe masuri legislative si pe o practica judiciara si administrativa coerenta, care sa poata mentine un just echilibru intre diferitele interese in cauza (paragraful 232). In sensul celor sugerate de Curtea de la Strasbourg se inscrie si Legea nr. 165/2013, in general, si art. 7 alin. (1) si art. 11 alin. (1), in special, cu referire la cererile de retrocedare formulate in temeiul Legii nr. 18/1991.

4. Este de observat ca, spre deosebire de cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001 cu privire la care legiuitorul a stabilit termene exacte si care nu au fost modificate pe parcurs (art. 33 sau art. 34 din Legea nr. 165/2013), in privinta cererilor de restituire intemeiate pe Legea nr. 18/1991, legiuitorul, desi a stabilit termene exacte, totusi, a simtit nevoia prorogarii lor cu o perioada de 2 ani. In aceste conditii se pune problema daca exista vreo justificare in acest sens; raspunsul este dat in nota de fundamentare a Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 98/2016, in care se subliniaza: “Comisiile locale si judetene de fond funciar au sesizat insa ca, daca se mentine termenul de 1 ianuarie 2017, exista riscul unor grave perturbari ale procesului de restituire, cu consecinta afectarii drepturilor fostilor proprietari. […] in acelasi timp, multe solicitari privind punerea la dispozitie a unor terenuri nu au fost inca analizate si solutionate, prin protocoale de predare-primire, de catre Agentia Domeniilor Statului, ceea ce nu a permis aplicarea principiului prevalentei restituirii in natura. Mentinerea in vigoare a termenului de 1 ianuarie 2017, ca data-limita pentru solutionarea tuturor cererilor […] ar insemna practic o impiedicare a fostilor proprietari in redobandirea terenurilor”.

5. Asadar, se constata ca autoritatile administratiei publice cu competente in domeniu nu si-au indeplinit sarcinile trasate prin Legea nr. 165/2013 in termenul prescris de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, drept pentru care a intervenit legiuitorul in doua randuri [2015 si 2016]. Se observa, asadar, ca interventia legiuitorului, in mod evident, a prelungit faza administrativa a procesului de restituire si, in mod coroborat, a mentinut in continuare suspendarea emiterii hotararilor de validare/invalidare de catre comisiile judetene de fond funciar sau, dupa caz, de catre Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti, a eliberarii titlurilor de proprietate, a punerii in posesie de catre comisiile locale de fond funciar, precum si orice alte proceduri administrative in domeniul restituirii fondului funciar [art. 7 alin. (1)].

6. Acest mecanism administrativ a fost conceput de legiuitor pentru a permite autoritatilor competente sa rezolve cererile depuse tinand cont de complexitatea acestora. Analiza complexitatii cererilor nu trebuie realizata numai din punctul de vedere al aprecierii calitatii de proprietar, al raritatii/abundentei/specificitatii/continutului actelor care atesta dreptul de proprietate anterioare anului 1945, al eventualelor neconcordante existente intre actele doveditoare ale cererii, ci si faptic, in sensul ca situatia de pe teren nu coincide intotdeauna cu realitatea juridica atestata prin actele de proprietate ale persoanei indreptatite. Prin urmare, autoritatile administrative competente au un dublu rol, si anume trebuie sa solutioneze cererile de retrocedare depuse si coroborat sa determine situatia juridica a terenurilor pe vechile amplasamente pentru ca, in ipoteza in care restituirea terenurilor agricole pe vechile amplasamente nu este posibila, dupa validarea intinderii dreptului lor de proprietate de catre comisiile judetene de fond funciar sau, dupa caz, de catre Comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti, fostului proprietar sau mostenitorilor acestuia li se atribuie un teren pe un alt amplasament, in urmatoarea ordine [art. 12 alin. (1)]:

a) pe terenurile din rezerva comisiei locale de fond funciar;

b) pe terenurile proprietate publica, trecute, in conditiile legii, in proprietatea privata a statului, sau pe terenurile proprietate privata a statului, care au fost administrate pe raza unitatii administrativ-teritoriale de institute, de statiuni de cercetare ori de alte institutii publice;

c) pe terenurile proprietate publica, trecute, in conditiile legii, in proprietatea privata a statului, sau pe terenurile proprietate privata a statului, care au fost administrate de institute, de statiuni de cercetare ori de institutii publice pe raza localitatilor invecinate, aflate in acelasi judet;

d) pe terenurile ocupate de izlazuri.

7. Pentru terenurile de la pozitiile b) si c) este nevoie de efectuarea unor operatiuni administrative anterioare atribuirii terenului si aceasta in situatia de dorit in care a fost intocmita situatia terenurilor agricole, cu sau fara investitii, si forestiere, aflate in domeniul public sau privat al statului sau, dupa caz, al unitatii administrativ-teritoriale, care pot face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate pe fiecare unitate administrativ-teritoriala, iar comisia judeteana de fond funciar sau, dupa caz, comisia de Fond Funciar a Municipiului Bucuresti a centralizat situatiile intocmite la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale [art. 6 alin. (1) si (4) din lege]. Or, prin modificarea art. 10 alin. (1) din lege, se deduce ca, prin instituirea unui nou termen, respectiv data de 15 aprilie 2018, pana la care Agentia Nationala de Cadastru si Publicitate Imobiliara va intocmi, pentru fiecare unitate administrativ-teritoriala, situatia comparativa a cererilor si disponibilului de teren, ulterior finalizarii situatiilor anterior mentionate, aceste situatii centralizatoare si comparative nu au fost intocmite. In consecinta, era fireasca prelungirea termenului de la art. 11 alin. (1) din lege, aceasta prelungire fiind, in cea mai mare parte, o consecinta a situatiei juridice incerte a amplasamentelor alternative celor vechi pe care se poate reconstitui dreptul de proprietate privata.

8. Asadar, prorogarea dispusa prin art. 11 alin. (1) din lege nu este una nejustificata, ci are la baza o ratiune ce tine, pe de o parte, de necesitatea analizei cu minutiozitate a cererilor de retrocedare depuse (pentru a nu se ajunge in situatia, spre exemplu, a suprapunerii de titluri de proprietate, a se vedea Decizia Curtii Constitutionale nr. 724 din 16 decembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 120 din 16 februarie 2015, paragraful 39, sau a emiterii unor titluri de proprietate care nu au acoperire legala) si, pe de alta parte, de dificultatea pe care o implica identificarea unor terenuri pe care sa se poata face reconstituirea dreptului de proprietate, in cazul in care aceasta operatiune nu poate fi realizata pe vechiul amplasament.

9. Punerea in balanta a drepturilor in cauza si a castigurilor si pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a economiei si a sistemului juridic al statului constituie un exercitiu de o dificultate deosebita, presupunand interventia diverselor autoritati interne. Prin urmare, Curtea apreciaza ca statului trebuie sa i se lase o marja larga de apreciere pentru a alege masurile destinate sa garanteze respectarea drepturilor patrimoniale sau sa reglementeze raporturile de proprietate din tara si pentru punerea lor in aplicare (Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat, prin Hotararea din 12 octombrie 2010, pronuntata in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei, paragraful 223). Prin urmare, apreciem ca prelungirea cu 1 an a termenului ce expira la 31 decembrie 2016 reprezinta o masura ce se plaseaza in cadrul marjei de apreciere a statului, ea fiind, totodata, justificata prin realitatea faptica/obiectiva existenta la nivelul tarii.

10. In acelasi sens se retine ca instanta constitutionala, in jurisprudenta sa, a stabilit ca termenul rezonabil este un concept esentialmente variabil si aprecierea sa se face in functie de circumstantele cauzei, de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamantilor si de cel al autoritatilor competente, precum si de miza litigiului pentru partile in cauza (Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Raportat la cauza de fata, miza litigiului tine, pe de o parte, de necesitatea valorificarii unui drept de proprietate al justitiabilului in privinta bunului imobil ce se solicita a fi retrocedat, iar, pe de alta parte, de necesitatea asigurarii unei securitati a circuitului juridic civil raportat la obligatia statului de a asigura o procedura unitara, coerenta si efectiva de solutionare a cererilor de retrocedare. Apreciem ca in stabilirea acestui just echilibru intre cele doua interese concurente trebuie acordata precadere celui din urma pentru considerentele deja enuntate.

11. Prin urmare, existenta unei faze administrative de 3 ani si 7 luni sau 4 ani si 7 luni nu este o chestiune care sa impieteze asupra accesului liber la justitie, extinderea temporala a acestei faze in dauna celei judiciare fiind justificata de complexitatea cererilor depuse si, corelativ, de identificarea unor solutii viabile pentru realizarea punerii in posesie si emiterii, in consecinta, a titlului de proprietate.

12. Decizia de admitere pronuntata de Curtea Constitutionala echivaleaza cu eliminarea fazei administrative pentru eliberarea titlurilor de proprietate si generarea unui lung sir de litigii pe rolul instantelor judecatoresti si preluarea de catre acestea a unor atributiuni care prima facie trebuiau realizate de autoritatile administrative. In aceste conditii, legiuitorul putea sa nici nu mai reglementeze o faza administrativa si sa lase solutionarea cererii de retrocedare in sarcina instantelor judecatoresti. Inactiunea sau inertia autoritatilor administrative nu este scuzabila, dar este justificabila prin prisma caracterului complex al procesului de restituire pe care statul si l-a asumat.

13. Prin urmare, consideram ca ar fi fost mai intelept ca asemenea Deciziei nr. 42 din 22 ianuarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2014 (si jurisprudenta generata in urma acestei decizii, cu titlu exemplificativ retinandu-se Decizia nr. 706 din 27 noiembrie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 21 din 12 ianuarie 2015, paragraful 23, Decizia nr. 129 din 10 martie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 20 mai 2015, paragraful 23, sau Decizia nr. 861 din 10 decembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 144 din 25 februarie 2016, paragraful 23), Curtea, in considerentele deciziei, sa avertizeze legiuitorul si, totodata, autoritatile administratiei publice in sensul accelerarii intocmirii situatiei terenurilor agricole pe unitati administrativ-teritoriale si a celei centralizatoare a acestora, precum si a solutionarii cererilor de retrocedare, a punerilor in posesie si a emiterii titlurilor de proprietate, pentru ca in caz contrar s-ar ajunge la incalcarea art. 21 si art. 44 din Constitutie. Asadar, apreciem ca solutia de admitere adoptata va genera din nou acelasi haos administrativ si judiciar in gestionarea problematicii cererilor de restituire, situatie care s-a dorit a fi inlaturata prin adoptarea Legii nr. 165/2013, chiar daca operatiunile cu caracter general ce trebuie efectuate sunt intarziate, consecinta a anvergurii lor. Este adevarat ca nu administratia dicteaza si structureaza politica legislativa a tarii, ci ea se supune si executa ceea ce Parlamentul a legiferat, insa, situatiile de o mare complexitate fac necesara o colaborare mult mai apropiata intre aceste doua puteri ale statului pentru a se ajunge la finalitatea dorita. Prin urmare, paradoxal, in cauza de fata, se ajunge la sanctionarea legiuitorului, chiar delegat, in conditiile in care administratia nu a reusit sa se conformeze imperativelor Legii nr. 165/2013 in termenul initial defipt de aceasta.

14. De asemenea, mai este de observat ca pana si in cauza care a generat prezenta exceptie de neconstitutionalitate actiunea introductiva de instanta a fost formulata la 19 decembrie 2014, cu mult inainte de expirarea termenului stabilit initial prin Legea nr. 165/2013 pentru solutionarea cererilor de retrocedare, respectiv 1 ianuarie 2016. Or, nu este permis ca o actiune prematur formulata, prin jocul unor acte normative/decizii ale Curti Constitutionale care privesc un alt interval temporal, brusc sa isi piarda caracterul prematur. De aceea, apreciem ca decizia Curtii poate viza numai cererile introduse dupa 1 ianuarie 2017, nicidecum pe cele anterioare acestei date, care au fost, sunt si raman prematur formulate.

15. Pentru considerentele mai sus expuse, consideram ca dispozitiile art. 7 alin. (1) si art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constitutionale, iar exceptia de neconstitutionalitate ar fi trebuit respinsa ca neintemeiata.

Judecator,

prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru

Publicat in Monitorul Oficial cu numarul 211 din data de 28 martie 2017


Follow Me

facebook linkedin twitter

Comments closed