Regimul juridic al terenurilor din intravilan ramase la dispozitia autoritatilor administratiei publice locale de la persoanele care au decedat si/sau nu au mostenitori
Art.26 din Legea fondului funciar nr.18/1991, a fost abrogat prin intrarea in vigoare a art.1.138 Cod civil, in ceea ce priveste regimul juridic al terenurilor din intravilan, ramase la dispozitia autoritatilor administratiei publice locale de la persoanele care au decedat si/sau nu au mostenitori.
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
COMPLETUL PENTRU DEZLEGAREA UNOR CHESTIUNI DE DREPT
Dosar nr. 1.708/1/2016
Iulia Cristina Tarcea – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, presedintele completului
Lavinia Curelea – presedintele delegat al Sectiei I civile
Roxana Popa – presedintele delegat al Sectiei a II-a civile
Ionel Barba – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal
Andreia Liana Constanda – judecator la Sectia I civila
Nina Ecaterina Grigoras – judecator la Sectia I civila
Carmen Georgeta Negrila – judecator la Sectia I civila
Simona Gina Pietreanu – judecator la Sectia I civila
Florentin Sorin Dragut – judecator la Sectia I civila
Iulia Manuela Cirnu – judecator la Sectia II-a civila
Rodica Zaharia – judecator la Sectia II-a civila
Mirela Politeanu – judecator la Sectia II-a civila
Ileana Izabela Dolache – judecator la Sectia II-a civila
Cosmin Horia Mihaianu – judecator la Sectia II-a civila
Emilia Claudia Visoiu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Eugenia Ion – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Carmen Maria Ilie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Eugenia Marin – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formeaza obiectul Dosarului nr. 1.708/1/2016 a fost constituit conform dispozitiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila si ale art. 275 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Sedinta este prezidata de doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
La sedinta de judecata participa doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnata in conformitate cu dispozitiile art. 276 din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat in examinare sesizarea formulata de Curtea de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr. 283/119/2015, privind pronuntarea unei hotarari prealabile pentru dezlegarea urmatoarelor chestiuni de drept: „Avand in vedere ca art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, contine ca norma de trimitere art. 26 din aceeasi lege, aceasta din urma norma juridica se interpreteaza in forma sa initiala de la data intrarii in vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare? Dispozitiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt in contradictie cu art. 1.138 din Codul civil si, in consecinta, se considera abrogate in lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificarile si completarile ulterioare, conform careia «La data intrarii in vigoare a Codului civil se abroga: (…) orice alte dispozitii contrare, chiar daca acestea sunt cuprinse in legi speciale?»”
Magistratul-asistent prezinta referatul cauzei, aratand ca la dosar au fost depuse hotarari judecatoresti in materia ce face obiectul sesizarii, precum si raportul intocmit de judecatorii-raportori. Se mai refera asupra faptului ca raportul a fost comunicat partilor, in conformitate cu dispozitiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila si ca partile nu au depus puncte de vedere.
In urma deliberarilor, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ramane in pronuntare asupra sesizarii privind pronuntarea unei hotarari prealabile.
INALTA CURTE,
deliberand asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizata, constata urmatoarele:
I. Titularul si obiectul sesizarii
1. Curtea de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal a dispus, prin incheierea din 5 aprilie 2016, in Dosarul nr. 283/119/2015, aflat pe rolul acestei instante, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la urmatoarele chestiuni de drept: „Avand in vedere ca art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, contine ca norma de trimitere art. 26 din aceeasi lege, aceasta din urma norma juridica se interpreteaza in forma sa initiala de la data intrarii in vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare? Dispozitiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, sunt in contradictie cu art. 1.138 din Codul civil si, in consecinta, se considera abrogate in lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificarile si completarile ulterioare, conform careia «La data intrarii in vigoare a Codului civil se abroga: (…) orice alte dispozitii contrare, chiar daca acestea sunt cuprinse in legi speciale?»”
II. Expunerea succinta a procesului
2. Prin Cererea inregistrata sub nr. 283/119/2015 pe rolul Tribunalului Covasna – Sectia civila, reclamantul prefectul judetului Covasna a chemat in judecata pe paratul Consiliul Local al Municipiului Sfantu Gheorghe, solicitand instantei ca, prin hotararea pe care o va pronunta, sa dispuna anularea Hotararii nr. 22 din 29 ianuarie 2015 privind reglementarea situatiei juridice a unui teren situat in municipiul Sfantu Gheorghe, hotarare emisa de catre parat in temeiul art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, art. 553 si art. 1.138 din Codul civil.
3. In motivarea cererii, reclamantul a aratat, in esenta, ca, prin hotararea atacata, s-a aprobat inscrierea dreptului de proprietate privata al municipiului Sfantu Gheorghe si a dreptului de administrare al Consiliului Local al Municipiului Sfantu Gheorghe asupra unui teren ce figureaza inscris in cartea funciara inca din anul 1957, ca fiind proprietatea statului roman, iar, fata de situatia juridica a terenului, art. 36 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, obliga consiliul local sa treaca aceste imobile in domeniul public al municipiului, iar nu in domeniul privat al acestuia.
Reclamantul a considerat ca nu sunt aplicabile prevederile art. 553 si art. 1.138 din Codul civil, care stabilesc regimul juridic al bunurilor dobandite de unitatile administrativ-teritoriale cu titlu de mostenire vacanta, deoarece terenurile ce fac obiectul hotararii atacate sunt in proprietatea statului roman, iar nu in proprietatea unor persoane fizice. Bunurile aflate in proprietatea statului roman la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991 – precum cele in speta – nu pot fi dobandite cu titlu de mostenire vacanta de catre o unitate administrativ-teritoriala.
4. Prin Sentinta civila nr. 884 din 13 noiembrie 2015, Tribunalul Covasna a admis actiunea formulata si a anulat Hotararea nr. 22 din 29 ianuarie 2015 emisa de paratul Consiliul Local al Municipiului Sfantu Gheorghe.
5. Tribunalul a retinut, in esenta, ca, in cauza, este incident art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, iar in ceea ce priveste art. 26 din aceeasi lege, la care trimite textul de mai sus, chiar daca in redactarea sa initiala nu arata expres ce forma va imbraca proprietatea dobandita de unitatea administrativ-teritoriala asupra acestei categorii de imobile (putand concluziona, fata de forma textului, ca ele deveneau proprietate privata la data emiterii actului administrativ atacat), este clar si fara echivoc, in sensul ca aceste imobile intra in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale, iar nu in domeniul privat.
Instanta a avut in vedere ca art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, face trimitere expresa la art. 26 din aceeasi lege, doar in ceea ce priveste stabilirea regimului juridic pe care il vor avea terenurile ce trec in proprietatea comunelor, oraselor sau a municipiilor; in rest, textul normei este explicit in privinta obiectului dreptului de proprietate publica, si anume „terenurile aflate in proprietatea statului, situate in intravilanul localitatilor si care sunt in administrarea primariilor; la data prezentei legi ….”.
Tribunalul nu a retinut apararea paratei privind abrogarea art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin art. 1.138 din Codul civil, deoarece, pe de o parte, domeniul de aplicare al celor doua norme este diferit, iar, pe de alta parte, Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, reprezinta un act normativ cu caracter special in materia fondului funciar fata de Codul civil – norma cu caracter general, astfel ca abrogarea ar fi trebuit sa fie una expresa.
A fost inlaturata si sustinerea potrivit careia dreptul de proprietate privata asupra terenurilor intravilane in favoarea unitatii administrativ-teritoriale s-ar fi nascut in virtutea legii, la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991, iar inscrierea acestui drept in cartea funciara se realiza doar pentru opozabilitate fata de terti, retinandu-se ca inscrierile in cartea funciara s-au efectuat, pana la intrarea in vigoare a Legii cadastrului si a publicitatii imobiliare nr. 7/1996, in temeiul Decretului-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozitiilor privind cartile funciare, care stabilea ca intabularea are efect constitutiv de drepturi (art. 17, art. 18, art. 26).
6. Recursul declarat de catre parat impotriva acestei sentinte a fost inregistrat pe rolul Curtii de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal.
7. Prin motivele de recurs s-a solicitat casarea in tot a sentintei, ca urmare a gresitei interpretari a normelor aplicabile litigiului, aratandu-se urmatoarele:
Prima instanta nu s-a pronuntat asupra apararii referitoare la aplicarea dispozitiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in considerarea carora literatura juridica face deosebirea intre normele de trimitere propriu-zisa si normele de referire. Norma de trimitere propriu-zisa nu devine subordonata normei de referire. Ca atare, norma de trimitere, incorporandu-se in textul legii sub forma unei exprimari prescurtate, are o individualitate proprie si, deci, nu se modifica si nici nu se abroga, chiar daca textul la care face referire se modifica ori se abroga. Astfel, la data aparitiei Legii nr. 18/1991, regimul juridic al terenurilor prevazute in art. 36 era acela al proprietatii private; in virtutea legii, terenurile intravilane aflate in administrarea primariilor la data aparitiei actului normativ au intrat in proprietatea privata a unitatilor administrativ-teritoriale.
Este gresita aprecierea primei instante in sensul ca domeniul de aplicare al art. 26 din Legea nr. 18/1991 este diferit de cel al art. 1.138 din Codul civil, atat timp cat terenurile provenind de la persoanele ramase fara mostenitori, cat si succesiunile vacante se constata prin certificat de vacanta succesorala eliberat de notarul public. Or, din motivarea instantei se intelege ca, in cazul in care se constata vacanta succesorala, un teren intravilan aflat in masa succesorala intra in domeniul public, iar celelalte bunuri intra in domeniul privat. Avand in vedere ca art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este contrar art. 553 alin. (2) din Codul civil, in lumina dispozitiilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, acesta se considera abrogat.
Recurentul a mai aratat ca, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, s-a initiat o propunere legislativa de modificare a acestui text de lege, insa atat comisia juridica din cadrul Camerei Deputatilor, cat si Guvernul, prin punctul de vedere exprimat pe marginea proiectului, nu au sustinut adoptarea modificarii, pe motiv ca aceasta va ramane fara obiect dupa aparitia noului Cod civil, in temeiul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare.
8. La termenul din 5 aprilie 2016, Curtea de Apel Brasov, la solicitarea recurentului-parat Consiliul Local al Municipiului Sfantu Gheorghe, a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, precum si suspendarea judecatii pana la pronuntarea hotararii prealabile.
III. Motivele de admisibilitate retinute de titularul sesizarii
9. Curtea de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal a constatat admisibilitatea sesizarii, motivat de faptul ca de lamurirea modului de interpretare a dispozitiilor ce fac obiectul intrebarilor depinde solutionarea recursului impotriva sentintei avand ca obiect stabilirea valabilitatii hotararii de consiliu local, de trecere a terenului din domeniul public in domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale, intrucat motivul de recurs invocat in cauza vizeaza tocmai interpretarea acestor dispozitii legale, in vederea stabilirii regimului juridic al terenului in speta.
In acelasi timp, problemele de drept enuntate sunt noi, deoarece se constata ca prevederile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care contin ca norma de trimitere art. 26 din acelasi act normativ, nu au fost analizate pana la acest moment, iar aplicarea dispozitiilor evocate anterior comporta interpretari diferite, fiind necesara pronuntarea unei decizii pentru interpretarea unitara a legii. In acest sens este relevanta Decizia nr. 2 pronuntata in data de 17 februarie 2014 de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014.
Problemele de drept nu fac obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, conform evidentelor Inaltei Curti de Casatie si Justitie, consultate la data de 5 aprilie 2016.
IV. Punctul de vedere al completului de judecata cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
10. Completul de judecata investit cu solutionarea recursului in Dosarul nr. 283/119/2015 al Curtii de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal a aratat ca prezentarea punctului de vedere ar echivala cu o antepronuntare, in conditiile in care interpretarea propusa de catre recurentul-parat corespunde motivelor de recurs, iar interpretarea propusa de catre intimatul-reclamant coincide cu motivarea sentintei recurate.
V. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
11. Recurentul-parat Consiliul Local al Municipiului Sfantu Gheorghe a formulat, la data de 26 februarie 2016, cerere de sesizare a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept pendinte.
In cuprinsul cererii, recurentul-parat a formulat sustineri similare motivelor de recurs, ce au fost redate anterior.
12. Intimatul-reclamant prefectul judetului Covasna a depus, la 8 martie 2016, un punct de vedere, prin care a lasat la aprecierea instantei cererea de sesizare a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, iar, cu privire la chestiunea de drept, a formulat sustineri similare considerentelor expuse in sentinta recurata.
13. Dupa comunicarea raportului, niciuna din parti nu s-a conformat obligatiei impuse de dispozitiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila, referitoare la depunerea, in scris, a unui punct de vedere.
VI. Jurisprudenta instantelor nationale in materie
14. Jurisprudenta Curtii de Apel Brasov
Instanta de trimitere a anexat sesizarii Decizia nr. 982 din 7 octombrie 2015, pronuntata de un complet din cadrul Sectiei contencios administrativ si fiscal, intr-o cauza cu obiect similar celui din cauza de fata, prin care a fost respins recursul impotriva Sentintei civile nr. 319 din 28 mai 2015 a Tribunalului Covasna, de admitere a cererii formulate de prefectul judetului Covasna si de anulare a Hotararii nr. 383 din 29 decembrie 2014 a Consiliului Local al Municipiului Sfantu Gheorghe privind reglementarea situatiei juridice a unor terenuri situate pe raza acestei localitati.
Prin decizia mentionata s-a aratat ca art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, face trimitere expresa la art. 26 din aceeasi lege, doar in ceea ce priveste stabilirea regimului juridic pe care il vor avea terenurile ce trec in proprietatea comunelor, oraselor sau a municipiilor, celelalte aspecte ramanand sub incidenta art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, care este explicit in privinta obiectului dreptului de proprietate publica al statului, si anume „terenurile aflate in proprietatea statului situate in intravilanul localitatilor si care sunt in administrarea primariilor; la data prezentei legi…”
De asemenea, la data emiterii hotararii contestate, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, are alt continut decat cel initial si stabileste un alt regim juridic al terenurilor, iar aplicarea acestei norme nu poate fi omisa. Art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nu a fost abrogat indirect ca urmare a aparitiei noului Cod civil, fiind o norma speciala derogatorie. Pe de alta parte, noul Cod civil se aplica actelor si faptelor incheiate sau, dupa caz, produse ori savarsite dupa intrarea sa in vigoare. Or, legea incidenta in speta este Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in vigoare la momentul stabilirii regimului juridic al terenurilor.
15. Jurisprudenta altor instante din tara
Curtea de Apel Alba Iulia a comunicat ca a identificat pe rolul Sectiei de contencios administrativ si fiscal doua decizii in problema de drept ce face obiectul sesizarii: Decizia nr. 813 din 24 februarie 2015 si Decizia nr. 2.382 din 1 iunie 2015, prin care s-au adoptate solutii contrare, cu privire la cereri de anulare a unor hotarari ale consiliului local, emise in anul 2013, prin care s-a atestat apartenenta la domeniul privat al municipiului a unor terenuri ce fac obiectul art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
Prin prima decizie s-a retinut ca situatia juridica a terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este cea prevazuta de dispozitiile art. 553 alin. (2) din Codul civil, in raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, cu motivarea ca, in speta, intereseaza nu dobandirea dreptului de proprietate asupra unui teren ca efect al unei succesiuni vacante, ci regimul juridic al proprietatii astfel dobandite, intrucat acelasi regim juridic il are si transmiterea in temeiul legii a proprietatii statului asupra terenurilor intravilane.
Prin cea de-a doua decizie s-a retinut ca nu sunt aplicabile dispozitiile art. 553 alin. (1) din Codul civil, iar regimul juridic al terenului in litigiu este cel reglementat prin art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, in forma de la data intrarii in vigoare a Legii nr. 158/2010.
Celelalte curti de apel fie au comunicat ca nu au identificat practica judiciara in materia ce face obiectul sesizarii, fie au trimis decizii in care nu sunt dezlegate problemele de drept ce fac obiectul prezentei sesizari.
VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
16. Din verificarile efectuate rezulta ca instanta de contencios constitutional a pronuntat Decizia nr. 332 din 24 mai 2016, ce are ca obiect exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 26 alin. (2) si art. 36 alin. (1) teza ultima din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 642 din 22 august 2016, decizie prin care exceptia invocata a fost respinsa ca inadmisibila, deoarece motivele de neconstitutionalitate invocate de autor privesc modul de interpretare si aplicare a dispozitiilor de lege criticate, in raport cu prevederile noului Cod civil, aspect de competenta instantei de judecata investite cu solutionarea litigiului, respectiv a celor ierarhic superioare in cadrul cailor de atac prevazute de lege.
17. Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat ca la nivelul Sectiei judiciare – Serviciul Judiciar Civil nu s-a verificat si nici nu se verifica, in prezent, practica judiciara in vederea promovarii unui eventual recurs in interesul legii in problema de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
VIII. Raportul asupra chestiunii de drept
18. Prin raportul intocmit in cauza, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedura civila, judecatorii-raportori au apreciat ca sesizarea formulata de Curtea de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal, sub aspectul primei intrebari, este inadmisibila, nefiind vorba despre o veritabila chestiune de drept care sa fie analizata prin prisma conditiilor de admisibilitate prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila. In ceea ce priveste cea de-a doua intrebare au constatat ca sesizarea este inadmisibila din perspectiva neindeplinirii conditiei ca solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata sa depinda de chestiunea de drept a carei lamurire se cere.
19. Pe fondul sesizarii, judecatorii-raportori au aratat ca sesizarea este admisibila, sub aspectul celei de-a doua intrebari, doar daca, pe de o parte, conditia de admisibilitate analizata anterior este considerata a fi indeplinita doar pentru ca insasi solutionarea recursului aflat pe rolul instantei de trimitere depinde de chestiunea de drept a carei dezlegare a fost ceruta si daca, pe de alta parte, se porneste de la premisa prestabilita din speta, ce nu poate fi cenzurata, anume ca art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este aplicabil chiar la data emiterii, dupa anul 2011, a unui act de administrare de catre autoritatea administrativa locala, prin simplul fapt ca acesta a fost emis in temeiul sau, si, deci, intereseaza forma de la acel moment a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, astfel cum a fost modificata prin Legea nr. 158/2010.
Pornind de la aceste observatii, judecatorii-raportori au opinat in sensul ca art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, in forma modificata prin Legea nr. 158/2010, a fost abrogat prin art. 1.138 din Codul civil, in ceea ce priveste regimul juridic al terenurilor din intravilanul localitatilor, ramase la dispozitia autoritatilor administratiei publice locale de la persoanele care au decedat si/sau nu au mostenitori.
IX. Inalta Curte de Casatie si Justitie
Examinand sesizarea in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, raportul intocmit de judecatorii-raportori si chestiunea de drept ce se solicita a fi dezlegata, constata urmatoarele:
20. Precizari prealabile privind obiectul sesizarii si identificarea chestiunii de drept
Pentru a se analiza daca sunt indeplinite conditiile de admisibilitate a sesizarii si, in masura in care aceasta este admisibila, a se pronunta o hotarare prealabila, este necesar a se clarifica daca intrebarile adresate Inaltei Curti de Casatie si Justitie vizeaza una si aceeasi chestiune de drept ori chestiuni distincte, care implica o dezlegare separata si, totodata, daca este necesara reformularea celei de-a doua intrebari.
Ambele intrebari au ca premisa aplicarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, incident in cauza pendinte pe rolul Sectiei contencios administrativ si fiscal a Curtii de Apel Brasov, ce are ca obiect anularea hotararii emise in anul 2015 de catre un consiliu local.
Pe baza dezlegarii ce ar urma, eventual, sa fie data de catre Inalta Curte de Casatie si Justitie este de presupus ca ar urma sa se stabileasca regimul juridic al terenului in litigiu, ce intra in domeniul de aplicare al art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in sensul daca, in anul 2015, cand a fost emis actul de administrare a unui bun din patrimoniul municipiului in temeiul normei de drept invocate, unitatea administrativ-teritoriala era titulara unui drept de proprietate privata, fie in considerarea formei initiale a art. 26 al legii, fie in considerarea Codului civil, daca prin acesta a fost abrogat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
Cu toate acestea, doar prima intrebare are in vedere in mod direct art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, cea de-a doua vizand conflictul dintre art. 26 din aceeasi lege – la care trimite art. 36 alin. (1) pentru stabilirea regimului juridic al terenurilor din domeniul sau de aplicare – si Codul civil – care reglementeaza regimului juridic al mostenirilor vacante.
S-ar putea considera ca, de fapt, si prin a doua intrebare se tinde la interpretarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in conditiile in care litigiul aflat pe rolul instantei de trimitere vizeaza un teren ce face obiectul acestei norme, si nu al art. 26 din lege. S-ar pune, astfel, in discutie efectele evenimentelor legislative ulterioare anului 2010, inclusiv intrarea in vigoare a noului Cod civil, asupra art. 36 alin. (1) insusi, prin prisma corelatiei cu art. 26. In acest context, eventualul conflict intre art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare si art. 1.138 din Codul civil ar reprezenta doar o parte a analizei.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constata ca nu se impune reformularea in acest sens a chestiunii de drept.
Dupa cum rezulta din expunerea procesului, prima instanta nu a analizat efectul intrarii in vigoare a Codului civil asupra aplicarii art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin prisma corelatiei cu art. 26 din aceeasi lege, intrucat a apreciat ca art. 26 nu a fost abrogat prin inceperea activitatii Codului civil [de altfel, nu a fost analizat sub toate aspectele nici efectul modificarii aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicarii art. 36 alin. (1) din aceeasi lege].
Unul dintre motivele de recurs se limiteaza la aceiasi aspect al conflictului in timp dintre art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si Codul civil, iar sesizarea pune in discutie aceeasi chestiune, instanta de trimitere justificand legatura cu cauza exclusiv prin necesitatea analizarii criticilor recurentului.
In acest context, pronuntarea unei hotarari prealabile in interpretarea chiar a art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, din perspectiva conflictului intre art. 26 din aceeasi lege si Codul civil, ar echivala cu depasirea limitelor investirii.
Faptul ca prima intrebare (ce coincide cu celalalt motiv de recurs) vizeaza insusi art. 36 alin. (1) nu infirma aceasta concluzie si nici nu justifica extinderea cadrului sesizarii intemeiate pe art. 519 din Codul de procedura civila.
Cele doua intrebari au legatura cu doua chestiuni de drept distincte, cu premise diferite: fixarea continutului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in forma art. 26 de la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991, la care se refera prima intrebare, se plaseaza, de fapt, in contextul efectului modificarii suferite de art. 26 prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicarii art. 36 alin. (1), fara legatura cu abrogarea art. 26 prin Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare.
In consecinta, admisibilitatea sesizarii si, in parte, fondul sesizarii vor fi cercetate in mod distinct pentru cele doua intrebari adresate Inaltei Curti de Casatie si Justitie, fara a se impune, in acelasi timp, reformularea celei de-a doua intrebari.
Asupra admisibilitatii sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu privire la pronuntarea unei hotarari prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
21. Potrivit art. 519 din Codul de procedura civila: „Daca, in cursul judecatii, un complet de judecata al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, al curtii de apel sau al tribunalului, investit cu solutionarea cauzei in ultima instanta, constatand ca o chestiune de drept, de a carei lamurire depinde solutionarea pe fond a cauzei respective, este noua si asupra acesteia Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat si nici nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, va putea solicita Inaltei Curti de Casatie si Justitie sa pronunte o hotarare prin care sa dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizata.”
22. In jurisprudenta instantei supreme, formata in aplicarea normei citate anterior, au fost identificate si analizate conditiile de admisibilitate pentru declansarea procedurii de sesizare in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, conditii care trebuie sa fie intrunite in mod cumulativ, dupa cum urmeaza:
– existenta unei cauze aflate in curs de judecata;
– instanta care sesizeaza Inalta Curte de Casatie si Justitie sa judece cauza in ultima instanta;
– cauza care face obiectul judecatii sa se afle in competenta legala a unui complet de judecata al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, al curtii de apel sau al tribunalului investit sa solutioneze cauza;
– solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata sa depinda de chestiunea de drept a carei lamurire se cere;
– chestiunea de drept a carei lamurire se cere sa fie noua;
– chestiunea de drept sa nu fi facut obiectul statuarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie si nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare.
Procedandu-se la analiza admisibilitatii sesizarii, se constata urmatoarele:
23. In ceea ce priveste prima intrebare, nu este vorba despre o veritabila chestiune de drept care sa fie analizata prin prisma conditiilor de admisibilitate prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila.
Astfel, desi intrebarea are legatura cu efectul modificarii aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, prin Legea nr. 158/2010 asupra aplicarii art. 36 alin. (1) din aceeasi lege, este pus in discutie un simplu argument tinand de tehnica legislativa, prin care se urmareste fixarea continutului art. 36 alin. (1) in forma art. 26 de la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991.
Or, chiar eventuala acceptare a argumentului – autonomia normei de trimitere, in intelesul pe care recurentul l-a explicat in sustinerea primei intrebari adresate Inaltei Curti de Casatie si Justitie – nu ar conduce, in mod automat, la consecinta preconizata. Configurarea continutului normei de trimitere, in cazul modificarii normei la care se face trimitere (norma imprumutata), depinde in mod esential de momentul aplicarii in timp a insesi normei de trimitere. Acesta se stabileste in raport cu elementele proprii ale normei de trimitere, si nu cu aplicarea in timp a normei imprumutate.
In concret, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede, in primul rand, transferul dreptului de proprietate din patrimoniul statului in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale pentru terenurile intravilane care se aflau, la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991, in proprietatea statului.
Acest element propriu al normei semnifica faptul ca transferul dreptului de proprietate reprezinta un fapt generator de efecte juridice, asadar o situatie juridica supusa legii din momentul producerii faptului, in virtutea principiului tempus regit actum (factum). Aceasta lege guverneaza, ca regula, efectele situatiei juridice; in consecinta, regimul juridic al terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, ca efect al transferului dreptului de proprietate, ar trebui stabilit tot pe baza legii sub imperiul careia s-a produs transferul dreptului de proprietate.
Asadar, doar daca se considera ca transmiterea dreptului a avut loc chiar la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991, este justificata aplicarea normei ce reglementeaza regimul juridic al terenului obiect al transferului dreptului. In acest caz, corelatia cu art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, pentru „imprumutarea” regimului juridic al terenurilor identificate de aceasta norma inseamna aplicarea art. 26 in forma de la momentul intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991.
Modificarea ulterioara a normei imprumutate ar putea avea relevanta doar daca s-ar considera ca trimiterea din art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, la art. 26 din aceeasi lege reprezinta un temei juridic suficient pentru determinarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1) si dupa transmiterea dreptului de proprietate din patrimoniul statului in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale, astfel incat modificarea regimului juridic din art. 26 sa conduca si la modificarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1).
In acest caz, tinand cont de faptul ca art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, determina regimul juridic al unor terenuri in raport cu momentul primei lor intrari in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale, s-ar pune problema daca acceptarea efectelor modificarii asupra terenurilor din art. 36 alin. (1) din aceeasi lege nu ar echivala cu o dubla aplicare a art. 36 alin. (1): o data, la momentul transferului dreptului de proprietate din patrimoniul statului in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale si inca o data, la momentul modificarii art. 26, cand terenul se afla deja in patrimoniul unitatii administrativ-teritoriale.
Pe de alta parte, modificarea normei ar genera un conflict de legi in timp, situatie ce ar presupune supravietuirea legii vechi pentru efectele deja produse ale situatiei juridice si aplicarea imediata a legii noi in privinta efectelor viitoare.
Niciunul dintre aceste aspecte interesand aplicarea in timp a legii nu a fost supus dezlegarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie prin sesizarea de fata.
Se observa ca prima instanta, raspunzand apararii paratului formulate prin intampinare, a considerat ca dreptul de proprietate nu s-a nascut in virtutea legii la data intrarii in vigoare a Legii nr. 18/1991, fata de efectul constitutiv de drepturi al intabularii in cartea funciara, prevazut de Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozitiilor privitoare la cartile funciare. Din acest motiv a considerat ca terenul in litigiu nu se afla, la momentul emiterii actului administrativ atacat, in anul 2015, in proprietatea unitatii administrativ-teritoriale.
Din motivele de recurs nu rezulta ca recurentul ar fi criticat aprecierea primei instante sub acest aspect si, in orice caz, este cert ca aspectele relevate anterior nu au fost supuse dezlegarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie ca facand parte din chestiunea de drept ce se solicita a fi lamurita, motiv pentru care nu pot fi transate in acest cadru, date fiind limitele pronuntarii hotararii prealabile prevazute de art. 520 din Codul de procedura civila.
Astfel, nu s-ar putea raspunde la prima intrebare doar pe baza unui argument de tehnica legislativa, fara clarificarea tuturor aspectelor ce intereseaza aplicarea legii in timp.
Mai mult, aspectul relevat de prima intrebare, cu motivarea din sustinerea recurentului ce a solicitat sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, presupune aplicarea (nici macar interpretarea) dispozitiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare.
In conformitate cu art. 16 alin. (1) din aceasta lege, in scopul evitarii paralelismelor: „In procesul de legiferare este interzisa instituirea acelorasi reglementari in mai multe articole sau alineate din acelasi act normativ ori in doua sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizeaza norma de trimitere.”
Potrivit art. 50 alin. (4) din acelasi act normativ: „La modificarea, completarea si abrogarea dispozitiei la care s-a facut trimitere, in actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avuta in vedere situatia juridica a normei de trimitere.”
De asemenea, in conformitate cu art. 62 din Legea nr. 24/2000, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare, ce reglementeaza efectele dispozitiilor de modificare si de completare: „Dispozitiile de modificare si de completare se incorporeaza, de la data intrarii lor in vigoare, in actul de baza, identificandu-se cu acesta. (…)”.
In speta, nici prin Legea nr. 158/2010, prin care a fost modificat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, si nici ulterior, nu s-a prevazut vreo modificare a textului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, in ceea ce priveste trimiterea expresa la art. 26 din lege.
In temeiul dispozitiilor legale citate, dat fiind ca textul art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, este considerat a fi cel in forma modificata, cu incepere de la data intrarii in vigoare a Legii nr. 158/2010, mentinerea, dupa aceasta data, a trimiterii din art. 36 alin. (1) – indiferent daca a fost intentionata sau doar rezultatul unei simple omisiuni a legiuitorului – echivaleaza cu aplicarea in continuare a regimului juridic prevazut de art. 26 din Legea nr. 18/1991, dar in forma modificata, tocmai pentru a da eficienta principiului evitarii paralelismului reglementarilor.
Se observa, in acelasi timp, ca sustinerile recurentului sunt argumentate pe distinctia intre norma de trimitere si norma de referire.
Aceasta distinctie nu se regaseste in clasificarea normelor juridice recunoscuta in teoria generala a dreptului, care, din punctul de vedere al cuprinderii partilor structurale specifice oricarei norme juridice (ipoteza, dispozitie, sanctiune), opereaza cu distinctia intre norme complete si incomplete; la randul lor, dispozitiile incomplete se clasifica in norme de trimitere, care se completeaza cu norme in activitate, si norme in alb, care se completeaza cu norme ce urmeaza sa apara.
Din perspectiva tehnicii legislative, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, reprezinta o norma de trimitere, motiv pentru care ii sunt aplicabile dispozitiile Legii nr. 24/2000, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare, citate anterior.
Fata de toate aceste argumente, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constata ca, sub aspectul primei intrebari, sesizarea este inadmisibila.
24. In ceea ce priveste cea de-a doua intrebare se constata ca sunt indeplinite toate conditiile de admisibilitate desprinse din art. 519 din Codul de procedura civila.
Astfel, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost sesizata de un complet de judecata din cadrul Curtii de Apel Brasov, care solutioneaza un recurs in materia contenciosului administrativ, intr-o cauza avand ca obiect anularea unei hotarari a unui consiliu local, emise in baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
Dupa cum rezulta din jurisprudenta instantelor in cauze similare, astfel cum a fost expusa la pct. VI din prezenta decizie, in mod constant, cauzele avand ca obiect anularea unei hotarari a unui consiliu local emise in baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, au fost considerate drept litigii de contencios administrativ si solutionate ca atare.
Nu exista, asadar, niciun dubiu ca instanta de trimitere este competenta sa solutioneze cauza.
De asemenea se constata ca Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat asupra chestiunii de drept prin decizii de speta, recursurile in materia Legii nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nefiind cuprinse in sfera de competenta materiala a instantei supreme, si nici nu se afla in curs de solutionare un recurs in interesul legii cu un obiect similar.
Cat priveste conditia noutatii chestiunii de drept a carei rezolvare de principiu se solicita, practica Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in aplicarea art. 519 din Codul de procedura civila, este conturata in sensul ca aceasta conditie de admisibilitate se considera a fi indeplinita atunci cand chestiunea de drept isi are izvorul in reglementarile nou-intrate in vigoare, dar si in cazul in care vizeaza o reglementare mai veche, asupra careia instanta de judecata este chemata sa se pronunte in prezent, devenind astfel actuala cerinta interpretarii si aplicarii normei de drept respective (de exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 15 februarie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 257 din 6 aprilie 2016).
Din acest punct de vedere nu exista vreun impediment in a retine indeplinirea conditiei, atat timp cat se solicita interpretarea unei norme dintr-o lege in vigoare in contextul intrarii in vigoare a Codului civil.
Mai mult, examinarea jurisprudentei instantelor releva ca nu s-a format o jurisprudenta unitara si constanta in legatura cu chestiunea de drept a carei lamurire se solicita. Existand riscul aparitiei unei practici neunitare, pronuntarea unei hotarari prealabile reprezinta un remediu eficient pentru inlaturarea acestuia.
De asemenea este indeplinita si conditia ca solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata sa depinda de chestiunea de drept a carei lamurire se cere, intrucat, in cadrul procesual conturat pana la momentul sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie, s-a considerat ca existenta unui conflict intre art. 26 din Legea nr. 18/1991, in forma conturata in urma modificarilor aduse in anul 2010, si, dupa caz, modul de rezolvare a acestuia au relevanta in interpretarea si aplicarea prevederii legale direct incidente in cauza, respectiv art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, iar solutionarea recursului aflat pe rolul instantei de trimitere depinde de aceasta chestiune de drept.
25. In acest context, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constata ca este posibil a se analiza pe fond doar chestiunea eventualei abrogari a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin Codul civil, si va proceda ca atare, fara a fi necesara inserarea unei dispozitii exprese de respingere ca inadmisibila a primei intrebari adresate de catre instanta de trimitere.
Asupra fondului sesizarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu privire la pronuntarea unei hotarari prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
26. Potrivit dispozitiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare: „Terenurile aflate in proprietatea statului situate in intravilanul localitatilor si care sunt in administrarea primariilor; la data prezentei legi, trec in proprietatea comunelor; oraselor sau a municipiilor; urmand regimul juridic al terenurilor prevazute la art. 26.”
Aceasta dispozitie legala nu a suferit nicio modificare in continut de la intrarea in vigoare a Legii nr. 18/1991 si pana in prezent. Singura modificare a fost aceea de numerotare, art. 35 initial devenind art. 36 la republicarea legii din anul 1998.
27. In schimb, art. 26, la care face trimitere art. 36 alin. (1), a fost modificat in timp dupa aparitia Legii nr. 18/1991; mai mult, Codul civil, intrat in vigoare la 1 octombrie 2011, contine dispozitii care s-ar putea suprapune cu reglementarea din art. 26.
28. Potrivit art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare: „La data intrarii in vigoare a Codului civil se abroga: (…) orice alte dispozitii contrare, chiar daca acestea sunt cuprinse in legi speciale.”
Acest text din reglementarea legii de punere in aplicare a Codului civil releva abrogarea expresa indirecta, care reprezinta o forma a abrogarii, ca procedeu de incetare a actiunii unei norme de drept ca urmare a intrarii in vigoare a unei norme noi contrare (lex posterior derogat priori), astfel cum abrogarea a fost constant definita in doctrina.
Aceasta forma de abrogare se manifesta atunci cand actul normativ nou prevede generic faptul ca dispozitiile contrare legii se abroga, fara insa sa le mentioneze in mod expres.
Abrogarea expresa indirecta se deosebeste atat de abrogarea expresa directa, care se releva prin identificarea, in cuprinsul actului de abrogare, a dispozitiei legale sau a actului normativ care isi inceteaza efectele, cat si de abrogarea tacita sau implicita, prin care manifestarea de vointa a legiuitorului in sensul incetarii efectelor rezulta doar din adoptarea unei norme contrare celei existente.
In conformitate cu dispozitiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicata (2), cu modificarile si completarile ulterioare: „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute in cazul actelor normative speciale ale caror dispozitii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generala a materiei, decat daca acest lucru este exprimat expres.”
Per a contrario este posibila abrogarea unei norme speciale sau cuprinse intr-un act normativ special printr-o lege generala ulterioara, daca exista o dispozitie legala expresa in acest sens, fiind aplicabil principiul lex posterior derogat priori, si nu principiul specialia generalibus derogant.
Conditia manifestarii exprese de vointa a legiuitorului este indeplinita in cazul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, care prevede in mod explicit ca, odata cu intrarea in vigoare a Codului civil, se abroga dispozitiile contrare, chiar cuprinse in legi speciale.
29. In speta, prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991, in forma existenta la data de 1 octombrie 2011, astfel cum a fost conturata prin Legea nr. 158/2010, sunt contrare dispozitiilor art. 1.138 din Codul civil [de altfel, si prevederilor art. 553 alin. (2) din Codul civil, potrivit carora: „Mostenirile vacante se constata prin certificat de vacanta succesorala si intra in domeniul privat al comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, fara inscriere in cartea funciara ….”].
Ambele norme au acelasi obiect, in sensul ca vizeaza situatia mostenirii vacante. Faptul ca norma din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, se refera doar la imobile determinate (terenurile din intravilanul localitatilor), in timp ce norma din Codul civil reprezinta reglementarea cu caracter general in materie, indiferent de natura bunurilor, nu contrazice aceasta constatare, ci subliniaza doar suprapunerea partiala a sferei de aplicare a legii generale si a celei speciale, din perspectiva bunurilor al caror regim juridic este concomitent reglementat.
Chiar daca art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, nu foloseste ca atare notiunea regasita in Codul civil, este lipsita de echivoc intentia legiuitorului de a reglementa regimul juridic al unei „mosteniri vacante”, astfel cum aceasta este definita de art. 1.135 din Codul civil, ca fiind mostenirea in absenta unor mostenitori legali sau testamentari.
Astfel, norma are in vedere terenurile intravilane care au apartinut „persoanelor care au decedat si/sau nu au mostenitori”, dar si certificatul de vacanta succesorala eliberat de notarul public in conditiile Legii notarilor publici si a activitatii notariale nr. 36/1995, republicata (3). Or, potrivit acestei legi, certificatul respectiv se elibereaza atunci cand nu exista mostenitori legali sau testamentari.
Exista mostenire vacanta chiar atunci cand masa succesorala este compusa dintr-un singur bun sau din mai multe bunuri din aceeasi categorie, inclusiv terenuri intravilane, daca proprietarul decedat nu are mostenitori legali sau testamentari.
De asemenea este considerata mostenire vacanta si partea din mostenire ramasa neatribuita in situatiile prevazute de art. 1.135 din Codul civil, in care fie prin legat s-a atribuit numai o parte a mostenirii si nu exista mostenitori legali, fie vocatia acestora a fost restransa ca efect al testamentului lasat de defunct. In aceste din urma cazuri este suficient, asadar, ca vocatia succesorala concreta a eventualilor mostenitori legali sau testamentari sa nu se intinda asupra unui singur bun din masa succesorala pentru a se vorbi despre o mostenire vacanta.
Reglementand situatia terenurilor intravilane care au apartinut unor persoane decedate fara mostenitori, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, contureaza, fara indoiala, regimul juridic al unei mosteniri vacante.
In aceasta situatie, dispozitia din art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin care asemenea terenuri intravilane trec in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale, este contrara art. 1.138 din Codul civil, ce prevede, fara vreo distinctie in privinta bunurilor ce compun masa succesorala, ca mostenirile vacante intra in domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale. Bunurile care alcatuiesc domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale sunt obiect al proprietatii private, astfel cum prevede art. 553 alin. (1) din Codul civil.
Apartenenta mostenirii vacante la domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale implica aplicarea regulilor ce guverneaza regimul juridic al bunurilor proprietate privata, in primul rand,
alienabilitatea, intrucat aceste bunuri sunt si raman in circuitul civil, astfel cum prevede art. 553 alin. (4) din Codul civil, care completeaza dispozitiile art. 1.138 din Codul civil.
In aceste conditii trebuie constatat ca art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si-a incetat efectele prin abrogare odata cu intrarea in vigoare a Codului civil, in ceea ce priveste trecerea in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale a terenurilor vizate de norma din legea speciala.
Cat priveste dispozitia din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, prin care este interzisa schimbarea regimului juridic al terenurilor prevazute la alin. (1), din proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale respective in proprietatea privata a acestora, se constata ca nu mai are obiect ca urmare a abrogarii, in limitele mentionate, a art. 26 alin. (1), din moment ce este inlaturata premisa de aplicare a alin. (2), anume trecerea terenurilor in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale. Din acest motiv trebuie constatat ca, impreuna cu alin. (1), dispozitia din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este contrara art. 1.138 coroborat cu art. 553 alin. (4) din Codul civil si, drept urmare, a fost abrogata prin intrarea in vigoare a art. 1.138 din Codul civil.
Aceasta constatare nu este contrazisa de faptul ca art. 553 alin. (4) din Codul civil prevede ca bunurile proprietate privata sunt si raman in circuitul civil, „daca prin lege nu se dispune altfel”. Exceptia permisa de norma mentionata are in vedere eventuale dispozitii legale contrare referitoare la bunuri proprietate privata, nu si la bunuri proprietate publica, cum este cazul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.
30. In consecinta, in raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, dispozitiile art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, in forma conturata prin Legea nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, au fost abrogate prin intrarea in vigoare a art. 1.138 din Codul civil, in ceea ce priveste regimul juridic al terenurilor din intravilanul localitatilor, ramase la dispozitia autoritatilor administratiei publice locale de la persoanele care au decedat si/sau nu au mostenitori. Acest regim juridic viza trecerea acestor terenuri in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale, precum si interdictia trecerii acelorasi bunuri din proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale respective in proprietatea privata a acestora.
31. Constatarea anterioara impune doua precizari:
In primul rand, efectul aratat se produce numai cu privire la mostenirile deschise dupa intrarea in vigoare a Codului civil, astfel cum prevede in mod expres art. 55 din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare. Chiar daca aceasta norma se refera la art. 553 alin. (2) din Codul civil, aceeasi aplicare in timp o are, fara indoiala, si art. 1.138 din Codul civil, ambele norme prevazand trecerea in domeniul privat al unitatii administrativ-teritoriale a mostenirilor vacante.
Potrivit art. 954 alin. (1) din Codul civil: „Mostenirea unei persoane se deschide in momentul decesului acesteia”, ceea ce inseamna ca reglementarea mostenirii vacante din Codul civil este aplicabila in contextul deceselor survenite ulterior datei de 1 octombrie 2011.
Pentru mostenirile deschise anterior acestei date, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicata, in forma modificata prin Legea nr. 158/2010, continua sa isi produca efectele, in virtutea principiului tempus regit actum, dat fiind ca legea noua nu se poate aplica retroactiv, dupa cum dispune art. 6 alin. (1) din Codul civil, iar Codul civil se aplica doar „… actelor si faptelor incheiate sau, dupa caz, produse ori savarsite dupa intrarea sa in vigoare, precum si situatiilor juridice nascute dupa intrarea sa in vigoare in conformitate cu art. 5 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, cu modificarile si completarile ulterioare, cu referire la art. 6 alin. (5) din Codul civil.
In al doilea rand, abrogarea nu opereaza cu privire la alte aspecte reglementate de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si care, in acelasi timp, nu sunt prevazute de art. 1.138 din Codul civil, precum dreptul de administrare al consiliilor locale, obligatia comunicarii catre camera notarilor publici a datelor necesare dezbaterii procedurii succesorale si raspunderea administrativa pentru neindeplinirea obligatiei. In privinta acestor aspecte, norma continua sa isi produca efectele.
In acest context, abrogarea prin intrarea in vigoare a dispozitiilor art. 1.138 din Codul civil este partiala, in sensul ca art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, a fost abrogat in totalitate, in timp ce din continutul alin. (1) al aceluiasi articol a fost inlaturata doar partea referitoare la trecerea terenurilor in proprietatea publica a unitatilor administrativ-teritoriale.
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulata de Curtea de Apel Brasov – Sectia contencios administrativ si fiscal in Dosarul nr. 283/119/2015 si, in consecinta, stabileste ca:
Dispozitiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata (in forma de la data intrarii in vigoare a Legii nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991), au fost abrogate prin intrarea in vigoare a art. 1.138 din Codul civil, in ceea ce priveste regimul juridic al terenurilor din intravilanul localitatilor, ramase la dispozitia autoritatilor administratiei publice locale de la persoanele care au decedat si/sau nu au mostenitori.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 26 septembrie 2016.
-****-
PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu
Publicat in Monitorul Oficial cu numarul 947 din data de 24 noiembrie 2016