Hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezinta un act administrativ cu caracter normativ
Inalta Curte de Casatie si Justitie
COMPLETUL PENTRU SOLUTIONAREA RECURSULUI IN INTERESUL LEGII
Decizie nr. 12/2021 din 28/06/2021 Dosar nr. 1133/1/2021
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 933 din 30/09/2021
Corina-Alina Corbu – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie – presedintele completului
Denisa-Angelica Stanisor – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal
Laura-Mihaela Ivanovici – presedintele Sectiei I civile
Marian Buda – presedintele Sectiei a II-a civile
Daniel Gradinaru – presedintele Sectiei penale
Maria Hrudei – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Adela Vintila – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Emilia Claudia Visoiu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Iuliana Maiereanu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Ana Roxana Tudose – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Claudia Marcela Canacheu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Emil Adrian Hancas – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Marius Ionel Ionescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Adrian Remus Ghiculescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Liliana Visan – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Mariana Constantinescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Andreea Marchidan – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Virginia Filipescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Mirela Visan – judecator la Sectia I civila
Mari Ilie – judecator la Sectia I civila
Minodora Condoiu – judecator la Sectia a II-a civila
Roxana Popa – judecator la Sectia a II-a civila
Rodica Aida Popa – judecator la Sectia penala
Stefan Pistol – judecator la Sectia penala
- Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu completarile ulterioare (Regulamentul ICCJ).
- Sedinta este prezidata de doamna judecator Corina-Alina Corbu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
- Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna Luminita Nicolescu, procuror-sef al Biroului de recursuri civile in interesul legii – Serviciul judiciar civil din cadrul Sectiei judiciare.
- La sedinta de judecata participa magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 35 din Regulamentul ICCJ.
- Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare sesizarea formulata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi.
- Dupa prezentarea de catre magistratul-asistent a referatului cauzei, presedintele completului de judecata, constatand ca nu sunt formulate chestiuni prealabile, acorda cuvantul reprezentantului procurorului general, pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul in interesul legii.
- Doamna procuror-sef Luminita Nicolescu pune concluzii de admitere a recursului in interesul legii si pronuntare a unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii, in sensul ca este in litera si spiritul legii orientarea jurisprudentiala conform careia hotararea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ.
- Presedintele completului de judecata declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
- Problema de drept care a generat practica neunitara
- Prin Hotararea nr. 8 din 13 aprilie 2021, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie, in temeiul art. 514 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii, pe calea recursului in interesul legii, cu privire la urmatoarea problema de drept: „Hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezinta un act administrativ cu caracter individual sau cu caracter normativ?”
- Dispozitiile legale supuse interpretarii
- Art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, art. 44, art. 45, art. 47 alin. (1) si (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) si (7) si art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 350/2001):
„Art. 311. – (1) Dreptul de construire se acorda potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentatiilor de urbanism si regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit prezentei legi. […]
Art. 32. – […]
(5) In situatia prevazuta la alin. (1) lit. b) si c) se pot aduce urmatoarele modificari reglementarilor din Planul urbanistic general:
- a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementari noi cu privire la: regimul de construire, functiunea zonei, inaltimea maxima admisa, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea cladirilor fata de aliniament si distantele fata de limitele laterale si posterioare ale parcelei. […]
Art. 39. – (1) In sensul prezentei legi, prin documentatii de amenajare a teritoriului si de urbanism se intelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism si regulamentele locale de urbanism, avizate si aprobate conform prezentei legi.
(2) Documentatiile de amenajare a teritoriului cuprind propuneri cu caracter director, iar documentatiile de urbanism cuprind reglementari operationale.
(3) Propunerile cu caracter director stabilesc strategiile si directiile principale de evolutie a unui teritoriu la diverse niveluri de complexitate. Ele sunt detaliate prin reglementari specifice in limitele teritoriilor administrative ale oraselor si comunelor.
(4) Prevederile cu caracter director cuprinse in documentatiile de amenajare a teritoriului aprobate sunt obligatorii pentru toate autoritatile administratiei publice, iar cele cu caracter de reglementare, pentru toate persoanele fizice si juridice. […]
Art. 44. – (1) Documentatiile de urbanism sunt rezultatul unui proces de planificare urbana referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizeaza situatia existenta si se stabilesc obiectivele, actiunile, procesele si masurile de amenajare si de dezvoltare durabila a localitatilor. Documentatiile de urbanism se elaboreaza de catre colective interdisciplinare formate din specialisti atestati in conditiile legii.
(2) Documentatiile de urbanism transpun la nivelul localitatilor urbane si rurale propunerile cuprinse in planurile de amenajare a teritoriului national, zonal si judetean.
(3) Documentatiile de urbanism au caracter de reglementare specifica si stabilesc reguli ce se aplica direct asupra localitatilor si partilor din acestea pana la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism.
Art. 45. – Documentatiile de urbanism sunt urmatoarele:
- a) Planul urbanistic general si regulamentul local aferent acestuia;
- b) Planul urbanistic zonal si regulamentul local aferent acestuia;
- c) Planul urbanistic de detaliu. […]
Art. 47. – (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbana de reglementare specifica, prin care se coordoneaza dezvoltarea urbanistica integrata a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamica urbana accentuata. Planul urbanistic zonal asigura corelarea programelor de dezvoltare urbana integrata a zonei cu Planul urbanistic general.
(2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementari asupra zonei referitoare la:
- a) organizarea retelei stradale;
- b) organizarea arhitectural-urbanistica in functie de caracteristicile structurii urbane;
- c) modul de utilizare a terenurilor;
- d) dezvoltarea infrastructurii edilitare;
- e) statutul juridic si circulatia terenurilor;
- f) protejarea monumentelor istorice si servituti in zonele de protectie ale acestora. […]
Art. 56. – (1) Avizarea si aprobarea documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism se fac de catre autoritatile si organismele centrale si teritoriale interesate, potrivit prevederilor anexei nr. 1 la prezenta lege. […]
(4) Perioada de valabilitate a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism se stabileste de catre autoritatea administratiei publice locale abilitata sa aprobe documentatia, in conformitate cu gradul de complexitate si cu prevederile acesteia. […]
(6) Documentatiile de amenajare a teritoriului sau de urbanism, elaborate conform legislatiei in vigoare, care au avizele si acordurile prevazute de lege si solicitate prin certificatul de urbanism, precum si tarifele de exercitare a dreptului de semnatura achitate pentru specialistii care au elaborat documentatiile, se promoveaza de catre primar, in vederea aprobarii prin hotarare a consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucuresti, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-sef, in termen de maximum 30 de zile de la data inregistrarii documentatiei complete la registratura primariei.
(7) In termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice si inaintarea expunerii de motive elaborate de primar/presedintele consiliului judetean si a raportului de specialitate elaborat de catre arhitectul-sef, consiliul judetean sau local are obligatia sa emita o hotarare prin care aproba sau respinge documentatia de amenajare a teritoriului sau urbanism. […]
Art. 64. – […]
(3) Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotararilor de aprobare a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism se solutioneaza de instantele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotararile de aprobare se prescrie in termen de 5 ani de la data aprobarii.”
- Art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 24/2000):
„Art. 68. – (1) Actele normative pot avea aplicare limitata in timp, in spatiu sau privind obiectul reglementarii.
(2) Prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrange durata actelor normative temporare, precum si a celor cu aplicare limitata in spatiu sau privind obiectul reglementarii.
(3) Dispozitia de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie sa intervina inainte de expirarea termenului si sa indice, cand este cazul, noul termen.”
III. Principalele coordonate ale divergentelor de jurisprudenta
- Autorul sesizarii arata ca, in practica judiciara, nu exista un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusa dezbaterii, fiind evidentiate doua orientari.
- Intr-o prima orientare jurisprudentiala s-a considerat ca hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal este act administrativ individual, pentru urmatoarele argumente: (i) distinctia dintre actele administrative normative si actele administrative individuale se face in functie de obiectul acestora si de criteriul sferei persoanelor carora li se aplica, prima categorie cuprinzand reglementari cu caracter general, impersonal si care produc efecte erga omnes, fiind supuse publicarii, iar cea de-a doua categorie cuprinde reguli specifice, precise si care produc efecte pentru un numar determinat/determinabil de subiecte de drept, fiind supuse comunicarii catre destinatari; (ii) atat timp cat, prin planul urbanistic zonal, se stabileste o situatie juridica precisa in raport cu un numar determinat de subiecte de drept, respectiv reguli de functiune, juridice, economice, specifice pentru o zona determinata, la cererea si in favoarea unui destinatar determinat (proprietarul imobilului vizat de planul urbanistic zonal), actul de aprobare emis de autoritatea publica locala este individual. Desi planurile urbanistice zonale modifica prevederile din Planul urbanistic general, hotararile de aprobare a acestora nu preiau caracterul de act normativ al Planului urbanistic general. Aceasta opinie este reflectata in jurisprudenta urmatoarelor instante: curtile de apel Bucuresti, Craiova, Oradea, Pitesti, Ploiesti, Timisoara si Targu Mures si tribunalele Bihor si Satu Mare.
- Intr-o a doua orientare jurisprudentiala s-a apreciat ca hotararea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este act administrativ cu caracter normativ, pentru urmatoarele argumente: (i) caracterul de act administrativ normativ este stabilit in mod expres in art. 32 alin. (5) lit. a) si art. 47 alin. (5) din Legea nr. 350/2001, planul urbanistic zonal fiind un instrument de planificare urbana de reglementare specifica prin care se coordoneaza dezvoltarea urbanistica a unor zone determinate si asigura corelarea programelor de dezvoltare urbana a zonei cu Planul urbanistic general, actul cuprinzand, astfel, reguli generale de conduita, impersonale; (ii) chiar daca un plan urbanistic zonal este aprobat in contextul unei solicitari adresate in conformitate cu prevederile art. 32 din Legea nr. 350/2001, conditionat de elaborarea documentatiei necesare de catre persoana care solicita emiterea certificatului de urbanism, planul nu va fi dedicat exclusiv edificarii obiectivului urmarit, ci va respecta prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, intrucat priveste interesul general de dezvoltare urbanistica reglementat potrivit legii, in limitele Planului urbanistic general, interes caruia i se va circumscrie orice eventuala derogare prin planul de urbanism zonal, indiferent de natura proprietatii sau de potentialele subiecte de drept public sau privat si indiferent daca planul respectiv este finantat de o persoana privata; (iii) planul urbanistic zonal nu stabileste drepturi si obligatii in sarcina unor persoane dinainte determinate, intrucat se adreseaza nu numai persoanelor care sunt in prezent supuse dispozitiilor cuprinse in plan, dar si celor care, in viitor, pot fi afectate de aceasta reglementare; (iv) planul urbanistic zonal modifica regimul stabilit prin Planul urbanistic general, iar modificarea unui act poate opera numai prin acte juridice de aceeasi natura. Actul are caracter obligatoriu pentru un numar nedeterminat de subiecte de drept si de situatii juridice, numai criteriile de stabilire a destinatarilor fiind determinate, astfel ca, daca beneficiarii indicati in plan vor transfera drepturile asupra carora pot sa dispuna in cadrul unor raporturi juridice de drept privat, in special acele drepturi de care pot dispune, izvorate din actul administrativ individual (autorizatia de construire subsecventa), dobanditorii sunt obligati sa respecte reglementarile din planul urbanistic zonal. In plus, este obligatorie respectarea planului urbanistic zonal in cazul tuturor autorizatiilor de construire care se vor emite pentru acea zona, indiferent de destinatarul in favoarea caruia s-ar emite; (v) nu tine de esenta caracterului normativ ca actul sa priveasca toate persoanele fizice si juridice, ci un numar de subiecte de drept a caror conduita s-ar gasi supusa, la un moment dat, normei respective care, prin chiar continutul sau, poate limita implicit domeniul de aplicare. Aceasta opinie se regaseste in jurisprudenta urmatoarelor instante: curtile de apel Brasov, Bucuresti, Cluj, Constanta, Iasi, Oradea si Pitesti si Tribunalul Cluj.
- Intr-o a treia orientare jurisprudentiala izolata, identificata la nivelul Curtii de Apel Craiova, s-a apreciat ca hotararile consiliului local de aprobare a Planului urbanistic general si planului urbanistic zonal sunt acte administrative cu caracter normativ, in sensul ca dispozitiile lor au putere de lege, dar sunt acte administrative individuale sub aspectul identificarii subiectilor de drept carora li se adreseaza.
- Opinia autorului sesizarii
- Autorul sesizarii, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi, nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept supusa dezlegarii, rezumandu-se sa mentioneze jurisprudenta mentionata la pct. III din prezenta decizie.
- Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
- Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin Adresa nr. 747/C/l 941/III-5/2021 din 25 mai 2021, apreciaza ca a doua orientare jurisprudentiala este in spiritul si litera legii, in sensul ca hotararea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, aplicabil tuturor subiectelor de drept care vor dori sa construiasca in zona la care planul se refera, avand, astfel, aplicabilitate generala si repetata si stabilind reguli generale de dezvoltare urbanistica.
- In sustinerea punctului de vedere exprimat se arata ca planul urbanistic zonal este o documentatie de urbanism, act de reglementare, cuprinzand reguli specifice [art. 44 alin. (3) coroborat cu art. 45 din Legea nr. 350/2001] si un instrument de planificare urbana de reglementare specifica [art. 47 alin. (1) si (2) din Legea nr. 350/2001], care cuprinde norme de reglementare generale, impersonale si de aplicabilitate repetata [in toate situatiile prevazute de art. 47 alin. (2) din Legea nr. 350/2001], in cazul tuturor persoanelor interesate de situatiile respective.
- Raportat la scopul adoptarii/emiterii sale, planul urbanistic zonal este emis in scopul organizarii executarii legii, nefiind emis in scopul aplicarii in concret a dispozitiilor legale, cum este cazul actelor cu caracter individual, si se aplica unui numar nedeterminat de persoane, cum sunt, spre exemplu, persoanele care devin proprietari ulterior aprobarii planului.
- Chiar si in ipoteza in care este aprobat in contextul unei solicitari formulate in temeiul art. 50 alin. (2) din Legea nr. 350/2001, conditionat de elaborarea documentatiei necesare de catre persoana care solicita emiterea actului, planul urbanistic zonal are natura unei reglementari impersonale, generale, care produce efecte indiferent de natura dreptului de proprietate fata de orice persoana fizica sau juridica care intentioneaza sa construiasca in limitele zonei reglementate si indiferent de eventuale modificari ce ar putea surveni prin alipiri, dezmembrari, transmisiuni, locatiuni etc.
- De asemenea, planul urbanistic zonal ramane un act normativ chiar daca, la un moment dat, exista un singur proprietar al intregii suprafete vizate, intrucat, la momentul adoptarii lui, organul emitent nu avea cum sa stie care sunt, in mod exact, persoanele fata de care acest act urmeaza sa isi produca efectele in viitor, pe toata durata sa de valabilitate.
- Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie
- In jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in ceea ce priveste distinctia dintre actul administrativ cu caracter normativ si actul administrativ individual, au fost retinute urmatoarele considerente cu caracter teoretic:
- a) „Pentru a stabili caracterul actului […], Inalta Curte va porni de la aspectele teoretice care diferentiaza actul administrativ individual de cel normativ. Astfel, este de principiu ca, in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica in acte normative si acte individuale. Actele administrative normative contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, in timp ce actele individuale produc efecte, de regula, fata de o persoana sau uneori fata de mai multe persoane, nominalizate expres in continutul acestor acte. Incadrarea unui act infralegislativ in una dintre cele doua categorii mai sus aratate se realizeaza, prin examinarea integrala a continutului sau, prin prisma trasaturilor fiecareia dintre categoriile in discutie (acte normative si acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de continutul concret al acelui act” (Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr. 1.415 din 5 martie 2020).
- b) „Astfel actele mentionate au natura juridica de act administrativ unilateral cu caracter normativ, fiind adoptate sau emise in scopul organizarii executarii legii, continand norme cu caracter general si avand aplicabilitate intr-un numar nedefinit de situatii, astfel ca produc efecte juridice erga omnes, fata de un numar nedefinit de persoane” (Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr. 4.411 din 2 octombrie 2019).
- c) „[…] actele administrative normative se delimiteaza de cele individuale prin continut, dar si prin calitatea subiectilor. Astfel, actul normativ contine reglementari de principiu care se adreseaza unor persoane nedeterminate, adica are o aplicabilitate generala. Gradul de generalitate a actelor administrative normative difera, in sensul ca anumite norme privesc orice persoana aflata in tara, spre exemplu, regulile privind circulatia pe drumurile publice, iar alte norme au un obiect de reglementare mai restrans, de exemplu, normele ce privesc categorii determinate de persoane. Inalta Curte constata ca o astfel de calificare are la baza definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care contin o regula, adica un act de aplicabilitate repetata, asupra unor subiecti de drept nedeterminati si a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmareste stabilizarea unei situatii juridice precise in raport cu un numar relativ restrans si determinat de subiecti de drept. Actele administrative normative contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, in timp ce actele individuale produc efecte, de regula, fata de o persoana sau uneori fata de mai multe persoane, nominalizate expres in continutul acestor acte. Incadrarea unui act in una dintre cele doua categorii mai sus aratate se realizeaza prin examinarea integrala a continutului sau, prin prisma trasaturilor fiecareia dintre categoriile in discutie (acte normative si acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produce” (Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr. 2.548 din 15 mai 2019).
- d) „(…) distinctia intre actele administrative individuale si cele normative se realizeaza in functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, in timp ce actele individuale produc efecte, de regula, fata de o persoana sau uneori fata de mai multe persoane, nominalizate expres in continutul acestor acte” (Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal nr. 2.347 din 8 mai 2019).
VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
- In jurisprudenta Curtii Constitutionale, cu referire la distinctia dintre actul administrativ cu caracter normativ si actul administrativ individual, s-a retinut ca: „In functie de intinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica in acte administrative cu caracter normativ si acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ contin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regula, fata de o persoana sau, uneori, fata de mai multe persoane, nominalizate expres in cuprinsul acestor acte” (Decizia Curtii Constitutionale nr. 602 din 10 octombrie 2019, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 57 din 29 ianuarie 2020, paragraful 21; Decizia Curtii Constitutionale nr. 713 din 20 noiembrie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 161 din 28 februarie 2019, paragraful 27; Decizia Curtii Constitutionale nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, paragraful 15).
VIII. Raportul asupra recursului in interesul legii
- In cauza, judecatorii-raportori au intocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedura civila, motivand proiectul solutiei ce se propune a fi data recursului in interesul legii.
- Inalta Curte de Casatie si Justitie
- Regularitatea investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie
- Verificarea regularitatii investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie impune analiza conditiilor de admisibilitate in raport cu dispozitiile art. 514 si art. 515 din Codul de procedura civila.
- Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul in interesul legii, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost legal sesizata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi care, potrivit art. 514 din Codul de procedura civila, are legitimarea procesuala pentru declansarea acestui mecanism de unificare a practicii, in scopul interpretarii si aplicarii unitare a legii de catre instantele judecatoresti.
- Referitor la cerintele de admisibilitate a recursului in interesul legii, art. 515 din Codul de procedura civila prevede astfel: „Recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii.”
- Din cuprinsul normei anterior mentionate rezulta urmatoarele conditii ce trebuie indeplinite, cumulativ, pentru ca recursul in interesul legii sa fie admisibil: (i) sesizarea sa aiba ca obiect o problema de drept; (ii) problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; (iii) dovada solutionarii diferite de catre instantele judecatoresti sa se realizeze prin hotarari judecatoresti definitive; (iv) hotararile judecatoresti definitive sa fie anexate cererii.
- Din analiza continutului memoriului de sesizare cu recurs in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi, precum si a documentelor atasate sesizarii reiese ca, in prezenta cauza, sunt indeplinite cerintele de admisibilitate anterior enuntate, pentru argumentele ce vor fi expuse in continuare.
- In legatura cu indeplinirea primei conditii se impune a se sublinia inca o data ca problema de drept supusa dezbaterii pe calea recursului in interesul legii trebuie sa fie una reala si consistenta, generand posibilitatea interpretarii, in mod diferit, a unui text de lege, determinata de caracterul indoielnic, imperfect (lacunar) sau necorelat cu alte dispozitii legale al normei respective si determinand, astfel, premisele unei jurisprudente neunitare.
- Sintagma „problema de drept” trebuie raportata la prevederile cuprinse in art. 5 alin. (2) din Codul de procedura civila, conform carora „Niciun judecator nu poate refuza sa judece pe motiv ca legea nu prevede, este neclara ori incompleta”. Analizand respectiva sintagma prin prisma art. 1 din Codul civil, potrivit caruia „Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzantele si principiile generale ale dreptului”, se apreciaza ca exista o veritabila problema de drept in situatia in care o regula de drept, o uzanta ori aplicarea unui principiu general al dreptului da nastere unei practici neunitare extinse.
- In jurisprudenta dezvoltata in legatura cu aceasta conditie, Inalta Curte de Casatie si Justitie a statuat in mod constant in sensul ca trebuie sa fie identificata o problema de drept care necesita cu pregnanta a fi lamurita, in masura sa reclame interventia instantei supreme, prin intermediul recursului in interesul legii.
- In acest sens, potrivit Deciziei nr. 11 din 19 septembrie 2011 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 751 din 26 octombrie 2011, „a interpreta un text de lege inseamna a lamuri intelesul acestuia, a-l explica, a determina configuratia reala a normei de drept (…)”.
- In prezenta cauza, dispozitiile legale evocate de catre autorul sesizarii, in raport cu care s-a apreciat necesitatea sesizarii cu memoriul de recurs in interesul legii, prezinta, din perspectiva problemei de drept invocate, deficiente de interpretare si aplicare care pot si au si generat interpretari diferite de catre instantele nationale. Aceste deficiente privesc caracterul de act administrativ cu caracter individual ori de act administrativ cu caracter normativ al hotararii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la initiativa unui particular, si care vizeaza un proiect investitional, cu toate consecintele juridice care rezulta din stabilirea acestui caracter.
- Astfel, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita, prin sesizarea Colegiului de conducere al Curtii de Apel Iasi, cu solutionarea recursului in interesul legii ce vizeaza problema aplicarii si interpretarii art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) si (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) si (7) si art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001, in sensul de a se stabili daca hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, la initiativa unui particular, reprezinta un act administrativ cu caracter individual ori un act administrativ cu caracter normativ.
- Asadar, prima conditie de admisibilitate este indeplinita, memoriul Colegiului de conducere al Curtii de Apel Iasi aducand in discutie dispozitii legale al caror continut impune explicitarea acestora, in sensul stabilirii caracterului unui act administrativ intr-o anumita situatie juridica, prin aplicarea unor principii de drept, cu consecintele juridice specifice ce decurg din respectivul caracter al actului administrativ, in scopul unei interpretari unitare, prin intermediul mecanismului de unificare.
- In ceea ce priveste cea de-a doua conditie de admisibilitate, referitoare la dezlegarea diferita data de instante asupra aceleiasi probleme de drept, se constata ca si aceasta este indeplinita, problema de drept relevata in sesizare primind dezlegari diferite din partea instantelor nationale. Se impune a se preciza ca aceasta conditie trebuie analizata, in primul rand, din perspectiva scopului reglementarii recursului in interesul legii care, conform art. 514 din Codul de procedura civila, este reprezentat de asigurarea interpretarii si aplicarii unitare a legii. Premisa declansarii mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul in interesul legii, sub acest aspect, consta in existenta unei practici judiciare neunitare la momentul sesizarii, cu tendinte de perpetuare si acutizare pe viitor, in lipsa interventiei instantei supreme prin acest mijloc procedural.
- Hotararile judecatoresti definitive, anexate memoriului de recurs, contureaza existenta unei practici judiciare neunitare, cristalizata in jurul a trei orientari jurisprudentiale diferite, expuse la pct. III din prezenta decizie.
- In concluzie, cea de-a doua conditie de admisibilitate este indeplinita, problemele de drept relevate in sesizare primind dezlegari diferite din partea instantelor nationale.
- Si cea de-a treia cerinta, cu caracter formal, care presupune dovada ca problema de drept care formeaza obiectul sesizarii a fost solutionata in mod diferit, prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii de sesizare, se constata, de asemenea, a fi indeplinita, avand in vedere jurisprudenta anexata, ilustrata prin hotarari judecatoresti definitive, din care rezulta ca practica neunitara se identifica la nivelul mai multor curti de apel din tara. Astfel, actul de sesizare a fost insotit de hotarari judecatoresti definitive relevante pentru problema de drept dedusa interpretarii, hotarari provenind de la un numar de unsprezece curti de apel.
- In sfarsit, si ultima conditie de admisibilitate este indeplinita, actul de sesizare fiind insotit de hotararile judecatoresti definitive evocate la pct. III din prezenta decizie.
- Analiza problemei de drept solutionate in mod neunitar de instantele judecatoresti
- Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca a doua orientare jurisprudentiala, potrivit careia hotararea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ, este in acord cu litera si spiritul legii, pentru considerentele ce urmeaza a fi expuse in continuare.
- Pentru a argumenta aceasta concluzie, se porneste de la evidentierea criteriilor de diferentiere intre cele doua categorii de acte administrative, asa cum au fost conturate in lucrarile de specialitate, dar si in practica Curtii Constitutionale si in cea a instantei supreme, exemplificate prin deciziile mentionate in preambulul prezentului raport.
- Astfel, se retine ca actul administrativ normativ este emis in scopul organizarii executarii legii si cuprinde reglementari formulate abstract, de principiu cu caracter obligatoriu pentru un numar nedeterminat de persoane sau situatii care se incadreaza in ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar in parte.
- Spre deosebire de acesta, actul administrativ individual este o manifestare de vointa care creeaza, modifica ori desfiinteaza drepturi si obligatii in beneficiul ori sarcina uneia sau mai multor persoane, adresandu-se unui anumit destinatar sau unei pluralitati de destinatari, determinati sau determinabili prin continutul actului.
- Asadar, diferenta intre cele doua categorii fundamentale de acte administrative analizate se face, in primul rand, in functie de determinabilitatea persoanelor carora li se aplica actul administrativ; numarul concret al persoanelor carora li se aplica un act cu caracter normativ, respectiv individual este irelevant, criteriul de distinctie nefiind unul cantitativ, ci unul calitativ.
- De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative difera, unele dintre ele putand sa priveasca un numar mare de persoane (de exemplu, toate persoanele care circula pe drumurile publice din Romania, in cazul actelor normative din materia respectiva), iar alte norme au un caracter mai restrans (de exemplu, acelea care privesc categorii particulare de persoane), dar, oricat de restrans ar fi obiectul lor de reglementare, actele isi pastreaza caracterul normativ.
- Asadar, in procesul de incadrare a unui act administrativ in una dintre cele doua categorii, incadrarea realizandu-se prin examinarea integrala a continutului sau, nu prin „decuparea” unor dispozitii din acest continut de natura a-i afecta caracterul unitar, esentiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura masurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ contin dispozitii cu caracter general, avand aplicabilitate intr-un numar nedefinit de situatii, astfel ca produc efecte juridice erga omnes fata de un numar nedefinit de persoane, in timp ce actele administrative cu caracter individual urmaresc realizarea unor raporturi juridice intr-o situatie strict determinata si produc efecte fie fata de o singura persoana, fie fata de un numar determinat sau determinabil de persoane.
- Pe de alta parte, actul cu caracter normativ are un obiect stabilit initial, fara a lua in considerare destinatarii, norma fiind destinata unui anumit camp de aplicare, in timp ce in cazul actului individual acesta nu poate fi conceput in lipsa destinatarului sau identificat de la inceput, astfel ca acest destinatar dobandeste o situatie particulara.
- In sfarsit, in cazul ambelor categorii de acte administrative, acestea nu pot fi desfiintate decat printr-un act avand aceeasi natura juridica (respectiv printr-un act cu caracter normativ, in cazul primei categorii, si printr-unul cu caracter individual, in cazul celei de-a doua); actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricand, in timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil, daca a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.
- Revenind la problema de drept ce face obiectul prezentului recurs in interesul legii, se impune a se preciza mai intai ca, in materia documentatiei de urbanism, reglementata de dispozitiile Legii nr. 350/2001, asa cum defineste art. 44 prin alin. (2) si (3) din respectiva lege, aceasta categorie de documentatii transpune, „la nivelul localitatilor urbane si rurale, propunerile cuprinse in planurile de amenajare a teritoriului national, zonal si judetean”, avand „caracter de reglementare specific si stabilesc reguli ce se aplica direct asupra localitatilor si partilor din acestea pana la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism”.
- Pe de alta parte, art. 4 din acelasi act normativ dispune in sensul ca „Urbanismul trebuie sa reprezinte o activitate: (…) c) normativa, prin precizarea modalitatilor de utilizare a terenurilor, definirea destinatiilor si gabaritelor de cladiri, inclusiv infrastructura, amenajari si plantatii”.
- Asadar, din economia acestor texte de lege rezulta ca prin documentatiile de urbanism se stabilesc reguli erga omnes de ocupare si utilizare a terenurilor si comporta conditii de forma si sfere de aplicare diferite; conform art. 45 din Legea nr. 350/2001, exista trei tipuri de planuri urbanistice, fiecare avand scop, forma si camp de aplicare diferit, la nivel superior aflandu-se planul urbanistic general (PUG), apoi planul urbanistic zonal (PUZ) si planul urbanistic de detaliu (PUD), fiind absolut necesara existenta primelor doua pentru a putea fi elaborat si aprobat cel de-al treilea; documentatiile de urbanism se aproba prin hotarari ale autoritatilor publice locale sau, dupa caz, centrale si sunt aduse la indeplinire prin institutia primarului.
- Asa cum dispune art. 56 din Legea nr. 350/2001, perioada de valabilitate a acestor documentatii se stabileste de catre autoritatea administratiei publice locale, in conformitate cu gradul de complexitate si cu prevederile acestora, se promoveaza de catre primar, in vederea aprobarii prin hotarare a consiliului local/Consiliului General al Municipiului Bucuresti, pe baza referatului de specialitate al arhitectului-sef, in termen de maximum 30 de zile de la data inregistrarii, iar in termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice si inaintarea expunerii de motive elaborate de primar/presedintele consiliului judetean si a raportului de specialitate elaborat de catre arhitectul-sef, consiliul judetean sau local are obligatia sa emita o hotarare prin care aproba sau respinge documentatia de amenajare a teritoriului sau de urbanism.
- In ceea ce priveste planul urbanistic zonal (PUZ), acesta este reglementat de art. 47 din actul normativ precizat anterior, astfel:
„Art. 47. – (1) Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urbana de reglementare specifica, prin care se coordoneaza dezvoltarea urbanistica integrata a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamica urbana accentuata. Planul urbanistic zonal asigura corelarea programelor de dezvoltare urbana integrata a zonei cu Planul urbanistic general.
(2) Planul urbanistic zonal cuprinde reglementari asupra zonei referitoare la:
- a) organizarea retelei stradale;
- b) organizarea arhitectural-urbanistica in functie de caracteristicile structurii urbane;
- c) modul de utilizare a terenurilor;
- d) dezvoltarea infrastructurii edilitare;
- e) statutul juridic si circulatia terenurilor;
- f) protejarea monumentelor istorice si servituti in zonele de protectie ale acestora.
(3) Elaborarea Planului urbanistic zonal este obligatorie in cazul:
- a) zonelor centrale ale localitatilor;
- b) zonelor construite protejate si de protectie a monumentelor;
- c) zonelor de agrement si turism;
- d) zonelor/parcurilor industriale, tehnologice si zonelor de servicii;
- e) parcelarilor, pentru divizarea in mai mult de 3 parcele;
- f) infrastructurii de transport;
- g) zonelor supuse restructurarii sau regenerarii urbane;
- h) altor zone stabilite de autoritatile publice locale din localitati, potrivit legii.
(31) Prevederile alin. (3) nu se aplica in situatia in care planurile urbanistice generale reglementeaza conditiile de autorizare a investitiilor din zonele mentionate, cu exceptia zonelor construite protejate. (…)
(4) Delimitarea zonelor pentru care se intocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face, de regula, in Planul urbanistic general.
(5) Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, in baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic si arhitectural, reglementari cu privire la regimul de construire, functiunea zonei, inaltimea maxima admisa, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea cladirilor fata de aliniament si distantele fata de limitele laterale si posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale cladirilor, materialele admise. (…)”
- Un prim argument in sprijinul opiniei ca actul administrativ analizat are caracter normativ reiese din chiar definitia planului urbanistic zonal, legiuitorul denumindu-l drept „instrument de planificare urbana de reglementare specifica”, dar si din dispozitia cuprinsa in art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 350/2001, care prezinta urbanismul ca fiind o activitate normativa; termenul de „reglementare” este definit in Dictionarul explicativ al limbii romane ca fiind „ansamblu de norme juridice aplicabile intr-un anumit domeniu”, ceea ce sugereaza faptul ca, in limbajul acceptat al elaborarii actelor normative, legiuitorul a folosit acest termen pentru desemnarea actelor cu caracter normativ; aceeasi terminologie o regasim si in continutul dispozitiilor art. 32 si 39 din legea citata, care stabilesc „obiectul reglementarilor” cuprinse in planul urbanistic zonal, respectiv caracterul operational al „reglementarilor” cuprinse in documentatia de urbanism.
- Asadar, planul urbanistic zonal este un instrument de planificare urbana de reglementare specifica, cuprinzand reglementari asupra unei zone, referitoare la aspecte diverse de genul celor indicate in art. 47, mai sus citat; or, reglementarea constituie expresia normativitatii, implicand stabilirea de reguli cu caracter general ce se aplica, in principiu, unui numar nedeterminat de persoane destinatare, iar, cand emana de la o autoritate a administratiei publice, urmareste organizarea executarii legii.
- Plecand tot de la aceasta definitie si individualizare a planului urbanistic zonal, mentionata in art. 47 alin. (1), de la interpretarea teleologica si sistematica a dispozitiilor legii speciale, Legea nr. 350/2001, si aplicand criteriul enuntat intr-un paragraf anterior, acela al determinabilitatii persoanelor carora li se aplica actul analizat, in sprijinul opiniei ca hotararea care aproba acest plan are caracter normativ, se impune a se preciza ca planul urbanistic zonal nu ar trebui sa individualizeze, in cuprinsul sau, vreun beneficiar expres al efectelor sale.
- Aceasta deoarece el este aplicabil unor subiecti de drept, prin prisma calitatii lor de titulari ai unui drept real asupra oricarei parcele de teren aflate in zona reglementata de planul urbanistic zonal (de regula, este vorba despre proprietarii unui asemenea teren, dar poate fi vorba si despre titularii unui alt drept real care permite construirea, de exemplu, superficie, concesiune etc.), de esenta unui act cu caracter normativ nefiind ca acesta sa priveasca toate persoanele fizice si juridice, ci un numar de subiecti a caror conduita s-ar gasi supusa, la un moment dat, dispozitiilor cuprinse in continutul sau, chiar prin acest continut putand fi limitat, implicit, domeniul sau de aplicare.
- Este evident ca regulile de folosire a terenului impuse asupra unei localitati, a unei zone din aceasta ori asupra unei parcele sunt generale si impersonale, iar sub incidenta lor poate intra oricine la un moment dat. Chiar daca documentatiile de urbanism reglementeaza teritorii clar delimitate, prin planuri topografice, ce cuprind proprietati inregistrate in Cartea funciara cu titulari ai dreptului de proprietate determinati la un moment dat, regulile sunt insa generale si privesc un teritoriu, iar circulatia juridica a terenurilor nu afecteaza aplicabilitatea acestora.
- In consecinta, desi subiectii sunt identificabili pe baza inregistrarilor cadastrale, acest lucru nu influenteaza regulile impuse prin documentatiile de urbanism; in acest sens, aspectele de ordin dimensional ale documentatiilor nu determina destinatarii normelor in mod individual, nefacandu-se, in dispozitiile regulamentelor de urbanism sau in corpul hotararilor de aprobare, trimitere la persoane fizice ori juridice determinate.
- Pe de alta parte, se constata ca nu exista niciun text legal care sa indice faptul ca planul urbanistic zonal ar avea sau ar trebui sa aiba un beneficiar individualizat, jurisprudenta conturata in jurul primei opinii, pe care o combatem, plecand de la faptul ca in unele hotarari de aprobare a planului urbanistic zonal apareau anumite persoane ca fiind „beneficiarii” actului in cauza, in realitate acestia fiind doar „initiatorii” procedurii de emitere a acestei documentatii, dar nu singurele persoane fata de care un asemenea act ar produce efecte juridice.
- In realitate, in situatia unui plan urbanistic zonal aprobat prin hotarare a consiliului local, nu prezinta importanta intinderea suprafetei de teren vizate, nici apartenenta acestuia unui anumit proprietar determinat, dar nici initiatorul emiterii planului urbanistic zonal; esentiala este aptitudinea hotararii consiliului local de a produce efecte atat in prezent, cat si in viitor, fata de orice persoana care s-ar angaja, potential sau teoretic, in orice raport juridic bazat pe reglementarile planului urbanistic zonal in cauza, indiferent de natura proprietatii sau de potentialii subiecti de drept public sau privat ori de faptul ca planul respectiv este finantat de o persoana privata.
- Prin urmare, chiar daca un astfel de plan va fi aprobat in contextul unei solicitari adresate de o persoana care vrea sa obtina un certificat de urbanism, planul urbanistic zonal va produce efecte, indiferent de natura dreptului de proprietate, fata de orice persoana fizica sau juridica ce intentioneaza sa construiasca in limitele zonei reglementate, asa cum s-a mentionat anterior, planul de urbanism zonal fiind aprobat in functie de ratiuni obiective ce privesc dezvoltarea urbanistica in ansamblu a unei zone din localitate, si nu de ratiuni subiective, determinate de dezvoltarea unei anumite investitii.
- In considerarea acestor argumente, se poate afirma, asadar, ca adoptarea hotararii privind aprobarea sau modificarea unui plan urbanistic zonal priveste un interes generic si, dupa adoptare, produce efecte fata de orice persoana care intentioneaza sa dezvolte un proiect in zona de reglementare urbanistica, actul administrativ astfel emis fiind unul cu caracter normativ, iar, odata aprobat, se va aplica oricarei investitii ce se va realiza in limitele zonei reglementate, in conditii de egalitate pentru fiecare parcela in parte si indiferent de eventualele modificari ce ar putea interveni prin alipiri, dezmembrari, transmisiuni, locatiuni etc.
- Prin urmare, nu poate fi retinuta argumentatia ce sustine prima orientare jurisprudentiala, in sensul ca actul administrativ ce face obiectul analizei ar fi unul cu caracter individual intrucat, chiar daca se adreseaza unui subiect colectiv, totusi destinatarii actului ar fi in numar restrans si bine definit, subliniind o situatie juridica precisa in raport cu un numar determinat de subiecti de drept.
- Asa cum s-a precizat intr-un paragraf anterior, in cazul actelor individuale, subiectul este determinat sau determinabil, iar in cazul actului normativ, subiectul este nedefinit; in situatia planului urbanistic zonal, subiectul este nedefinit pentru ca stabileste obligatii propter rem, respectiv indatoriri ce revin oricarui detinator al terenului la un moment dat, din ratiuni ce tin nu de persoana acestui detinator, ci de protectia, exploatarea judicioasa a terenului, relatiile de buna vecinatate, conservarea unor drepturi etc., aspecte care intaresc concluzia ca hotararea consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal este un act administrativ cu caracter normativ ce contine norme cu caracter general, avand aplicabilitate intr-un numar nedefinit de situatii.
- In acest context, se impune a se preciza ca, in prima orientare jurisprudentiala, raportul „determinat/determinabil” este transferat de la persoanele carora le este aplicabil actul la suprafata de teren vizata de planul urbanistic zonal, imprejurare ce conduce la concluzia ca, „daca terenul este determinat si cu o intindere relativ restransa, actul ar fi individual”, rationamentul fiind acela ca determinarea expresa a terenului ar permite identificarea proprietarului si ar fi aplicabil unui subiect determinat.
- Cu toate acestea, se considera ca aprecierea planului urbanistic zonal ca fiind un act administrativ cu caracter normativ ori individual nu poate avea drept criteriu intinderea suprafetei de teren care face obiectul acestei documentatii de urbanism; un asemenea criteriu nu ar putea fi aplicat nici pentru motivul ca ar fi imposibil de stabilit logic si obiectiv care ar fi limita de suprafata care ar determina demarcatia intre actul normativ si cel individual.
- Asadar, din punctul de vedere al destinatarilor normei de reglementare urbanistica, planul zonal nu stabileste drepturi si obligatii in sarcina unor persoane de dinainte determinate intrucat, asa cum s-a precizat anterior, se adreseaza nu numai persoanelor care sunt in prezent suspuse dispozitiilor cuprinse in planul urbanistic zonal, dar si celor care, in viitor, pot fi afectate de aceasta reglementare; implicit, efectele planului urbanistic zonal se rasfrang nu numai asupra persoanelor care detin sau care vor detine o proprietate inauntrul zonei studiate prin documentatia de urbanism respectiva, ci si asupra persoanelor care detin sau vor detine proprietati invecinate intrucat si acestea pot suporta anumite obligatii precum cele derivate din servitutile stabilite asupra imobilului: de vedere, de trecere etc., dar si altele privind regimul utilitatilor comune.
- Prin urmare, din perspectiva criteriului destinatarilor normei, se observa ca planul urbanistic zonal isi va produce efectele asupra unei categorii nedefinite de persoane, care locuiesc sau care vor locui inauntrul zonei reglementate sau adiacent acesteia, si genereaza o situatie juridica permanenta, nu una temporara, avand aplicabilitate repetata si repetabila, specifica actelor cu caracter normativ; astfel, in timp ce o autorizatie de constructie, de exemplu, ca act individual, nu are vocatia de a fi aplicata repetat, ci unui singur imobil pe durata existentei sale, regulile cuprinse in cadrul unui plan urbanistic zonal se aplica in mod repetat in timp, in limita perioadei de valabilitate a respectivei documentatii.
- Un alt aspect ce trebuie evidentiat, strans legat de efectele juridice ale documentatiilor de urbanism si prin care se poate determina intinderea efectelor juridice ale acestora, il constituie modul in care actele prin care acestea sunt aprobate intra in vigoare.
- Dispozitiile art. 57 alin. (1) si (2) din Legea nr. 350/2001 care instituie posibilitatea publicului de a participa la activitatile de amenajare a teritoriului si de urbanism si de a se implica in toate etapele procesului decizional referitor la activitatile de amenajare a teritoriului si urbanism confera dreptul acestuia la „informare, consultare si acces la justitie, referitor la activitatile de amenajare a teritoriului si de urbanism, potrivit legii, pe tot parcursul elaborarii strategiilor si documentatiilor de urbanism si amenajare a teritoriului, conform metodologiei stabilite de Ministerul Dezvoltarii Regionale si Administratiei Publice si in corelare cu procedurile specifice ce decurg din legislatia de mediu”.
- Asadar, in conformitate cu acest text de lege, dar si cu prevederile Ordinului ministrului dezvoltarii regionale si turismului nr. 2.701/2010 pentru aprobarea Metodologiei de informare si consultare a publicului cu privire la elaborarea sau revizuirea planurilor de amenajare a teritoriului si de urbanism, cu modificarile ulterioare, documentatiile de urbanism se aduc la cunostinta publica prin publicarea acestora pe site-ul primariei si se elibereaza la cerere, conform Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public, iar hotararile de aprobare se publica in monitoarele oficiale ale unitatilor administrativ-teritoriale, art. 4 al acestui ordin prevazand sanctiunea nulitatii documentatiei care nu ii respecta prevederile.
- Or, in conformitate cu dispozitiile art. 83 din Legea nr. 24/2000 coroborat cu art. 115 alin. (6) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (in vigoare la data adoptarii hotararilor pentru aprobarea planurilor urbanistice zonale ce au format obiectul litigiilor solutionate prin majoritatea hotararilor judecatoresti anexate prezentei sesizari), respectiv cu art. 197 alin. (4) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificarile si completarile ulterioare (in vigoare in prezent), actele administrative normative se aduc la cunostinta publica prin afisare in locuri autorizate si prin publicare intr-un cotidian local de mare tiraj, prin grija secretarului autoritatii publice locale; asadar, modalitatea publicarii este specifica actelor administrative normative, pe cand cea a comunicarii este specifica actelor administrative individuale.
- Totodata, publicarea documentatiilor de urbanism se face si in considerarea imprejurarii ca orice persoana interesata sa poata cunoaste reglementarile unei anumite zone sau ale unei parcele, iar informarea si consultarea publicului se fac in toate etapele procesului decizional, de la etapa de anunt de intentie pana la sedinta publica in care este supusa aprobarii documentatia de urbanism, astfel ca publicarea acesteia nu este doar o modalitate de intrare in vigoare a actului administrativ, dar si o confirmare a faptului ca procesul de informare si consultare s-a facut si ca au fost respectate prevederile legale.
- In concluzie, intrucat hotararile de aprobare a documentatiilor de urbanism se publica, acestea indeplinesc, si din aceasta perspectiva, specificul actelor administrative normative.
- Un alt aspect ce se impune a fi analizat este acela al posibilitatii de modificare a planului urbanistic zonal prin acte normative; dispozitiile Legii nr. 350/2001 permit ca planul urbanistic zonal sa deroge de la planul urbanistic general sau sa modifice un alt plan urbanistic zonal.
- In acest context, trebuie precizat mai intai ca art. 46 din Legea nr. 350/2001 reglementeaza regimul juridic, termenul de valabilitate, continutul, forma de adoptare si elaborare a planului urbanistic general, definindu-l, in continutul alin. (1), astfel:
„Art. 46. – (1) Planul urbanistic general are atat caracter director si strategic, cat si caracter de reglementare si reprezinta principalul instrument de planificare operationala, constituind baza legala pentru realizarea programelor si actiunilor de dezvoltare. Fiecare unitate administrativ-teritoriala trebuie sa isi actualizeze la maximum 10 ani Planul urbanistic general in functie de evolutia previzibila a factorilor sociali, geografici, economici, culturali si a necesitatilor locale.”
- Din interpretarea coroborata a art. 46 cu art. 47 (text de lege citat in paragraful 55 al prezentei decizii), dar si cu art. 32 alin. (5) si (6) din acelasi act normativ rezulta, fara putere de tagada, ca planul urbanistic zonal poate deroga de la planul urbanistic general, acesta din urma fiind, fara indoiala, un act administrativ cu caracter normativ; regula stabilita de Legea nr. 350/2001 este aceea ca derogarea de la parametrii urbanistici stabiliti prin planul urbanistic general se poate face doar prin documentatii de tip planul urbanistic zonal, in timp ce un plan urbanistic de detaliu poate doar sa detalieze prevederile din documentatiile de rang superior (plan urbanistic general si, daca exista in zona respectiva, plan urbanistic zonal).
- Ca atare, indiferent ca vorbim de o modificare a planului urbanistic general printr-un alt plan urbanistic general ori printr-un plan urbanistic zonal, actul modificator trebuie sa aiba caracter normativ; in cazul contrar, in care am considera ca hotararea de adoptare a planului urbanistic zonal are caracter individual, s-ar ajunge la situatia in care regulile din planul urbanistic general (care pot fi mai restrictive) vor putea fi modificate doar pentru „beneficiarul” nominalizat al planului urbanistic zonal (daca ar exista o astfel de persoana), iar pentru ceilalti particulari nu.
- In sfarsit, in sprijinul opiniei imbratisate de judecatoriiraportori este si imprejurarea completarii art. 64 din Legea nr. 350/2001 cu alin. (3), prin Legea nr. 151/2019, fiind stabilit un termen special de prescriptie de 5 ani pentru contestarea documentatiilor de urbanism.
- Desi actul normativ mentionat stabileste doar care este termenul maximal in care hotararile de aprobare a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism pot fi atacate in instanta, fara ca acest termen sa fie corelat cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), legate de parcurgerea procedurii plangerii prealabile, completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 cu alin. (3) poate fi analizata ca un argument in plus in sprijinul caracterului normativ al hotararii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal.
- Astfel, in actuala sa forma, art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 prevede ca: „Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotararilor de aprobare a documentatiilor de amenajare a teritoriului si de urbanism se solutioneaza de instantele de contencios administrativ competente. Dreptul de a ataca hotararile de aprobare se prescrie in termen de 5 ani de la data aprobarii.”
- Prin aceasta modificare legislativa s-a urmarit stabilirea unei limite temporale pentru exercitarea actiunilor in anularea unor astfel de acte, in scopul respectarii principiului securitatii raporturilor juridice, de vreme ce, asa cum s-a mentionat anterior, in temeiul documentatiei de urbanism, se elibereaza autorizatia de constructie, iar imobilul ce face obiectul acestei autorizatii poate fi instrainat ulterior in circuitul civil. Aceasta intrucat, pana la aceasta completare legislativa, actele cu caracter normativ de acest fel puteau fi atacate oricand, in conformitate cu prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
- Si din aceasta perspectiva, daca am aprecia ca planul urbanistic zonal (respectiv hotararea consiliului local de aprobare a acestuia) reprezinta un act administrativ cu caracter individual, ar trebui sa admitem ca ii este aplicabil termenul de 6 luni prevazut de dispozitiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a promova actiunea in anulare; in aceasta ipoteza, daca admitem ca termenul de 5 ani prevazut de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 il inlocuieste pe cel de 6 luni (ambele fiind termene de prescriptie), atunci termenul de 1 an prevazut de alin. (2) al aceluiasi art. 11 din Legea nr. 554/2004 ar ramane aplicabil, intrucat reglementarea speciala prevazuta de art. 64 alin. (3) nu mentioneaza niciun alt termen de decadere.
- Or, admitand un astfel de punct de vedere, termenul de prescriptie nou-introdus, de 5 ani, nu ar avea nicio aplicabilitate practica intrucat, in orice situatie posibila, care ar putea fi acceptata, termenul de decadere de 1 an s-ar implini cu mult timp inaintea celui de 5 ani.
- Argumentele expuse in paragrafele anterioare, referitoare la criteriul naturii subiectului de drept caruia i se adreseaza planul urbanistic zonal, sunt suficiente pentru a combate si cea de-a treia opinie, reflectata intr-o singura decizie de practica a Curtii de Apel Craiova, opinie potrivit careia acest act administrativ ar avea caracter normativ, in sensul ca dispozitiile sale au putere de lege, dar si individual, sub aspectul identificarii subiectului de drept caruia i se adreseaza.
- In concluzie, in aplicarea dispozitiilor art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) si (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) si (7) si art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000, hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezinta un act administrativ cu caracter normativ.
- Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedura civila, cu referire la art. 514 din acelasi cod,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:
Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Iasi si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 311, art. 32 alin. (5) lit. a), art. 39, 44, 45, art. 47 alin. (1) si (2), art. 56 alin. (1), (4), (6) si (7) si art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, cu modificarile si completarile ulterioare, raportate la art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, hotararea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezinta un act administrativ cu caracter normativ.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 28 iunie 2021.
PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Bogdan Georgescu