Imobile preluate in mod abuziv. Pot fi acordate in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista intocmita de entitatea investita cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001 Legea nr.165/2013. DECIZIA nr.12 din 14 mai 2018.
DECIZIE nr. 12 din 14 mai 2018 referitor la interpretarea dispozitiilor Legii nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 165/2013), referitoare la posibilitatea acordarii in compensare, pentru imobilele preluate abuziv, si a altor bunuri decat cele inscrise pe lista bunurilor intocmita in conformitate cu dispozitiile art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013 (Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013), astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
COMPLETUL COMPETENT SA JUDECE RECURSUL IN INTERESUL LEGII
Dosar nr. 173/1/2018
Iulia Cristina Tarcea – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie – presedintele completului
Lavinia Curelea – presedintele delegat al Sectiei I civile
Eugenia Voicheci – presedintele Sectiei a II-a civile
Ionel Barba – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal
Mirela Sorina Popescu – presedintele delegat al Sectiei penale
Viorica Cosma – judecator la Sectia I civila
Simona Lala Cristescu – judecator la Sectia I civila
Lavinia Dascalu – judecator la Sectia I civila
Nina Ecaterina Grigoras – judecator la Sectia I civila
Raluca Moglan – judecator la Sectia I civila
Adina Georgeta Nicolae – judecator la Sectia I civila
Mihaela Paraschiv – judecator la Sectia I civila
Simona Gina Pietreanu – judecator la Sectia I civila
Carmen Elena Popoiag – judecator la Sectia I civila
Eugenia Puscasiu – judecator la Sectia I civila
Aurelia Rusu – judecator la Sectia I civila
Bianca Elena Tandarescu – judecator la Sectia I civila
Romanita Ecaterina Vrinceanu – judecator la Sectia I civila
Rodica Susanu – judecator la Sectia I civila
Ruxandra Monica Duta – judecator la Sectia a II-a civila
Iulia Manuela Cirnu – judecator la Sectia a II-a civila
Andreea Marchidan – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Iuliana Maiereanu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Simona Elena Cirnaru – judecator la Sectia penala
Dan Andrei Enescu – judecator la Sectia penala
Completul competent sa judece recursul in interesul legii ce formeaza obiectul Dosarului nr. 173/1/2018 este constituit conform dispozitiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si ale art. 272 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).
Sedinta este prezidata de doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna procuror Diana Berlic.
La sedinta de judecata participa doamna magistrat-asistent Elena Adriana Stamatescu, desemnata in conformitate cu dispozitiile art. 273 din Regulament.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj referitor la interpretarea dispozitiilor Legii nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 165/2013), referitoare la posibilitatea acordarii in compensare, pentru imobilele preluate abuziv, si a altor bunuri decat cele inscrise pe lista bunurilor intocmita in conformitate cu dispozitiile art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013 (Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013), astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014.
Magistratul-asistent refera cu privire la obiectul recursului in interesul legii, precum si cu privire la faptul ca la dosar au fost depuse hotarari definitive contradictorii pronuntate de instantele judecatoresti, raportul intocmit de judecatorii-raportori, precum si punctul de vedere al procurorului general.
Doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, acorda cuvantul doamnei procuror Diana Berlic, asupra recursului in interesul legii.
Doamna procuror Diana Berlic arata ca procurorul general apreciaza ca este in litera si spiritul legii orientarea jurisprudentiala potrivit careia se pot atribui alte bunuri in compensare, fie conditionat de un abuz al administratiei, daca nu s-a intocmit lista bunurilor ce pot fi atribuite in compensare, nu exista bunuri in lista sau sunt neatractive, bunul identificat de reclamant nu a fost introdus in lista etc., fie se pot atribui bunurile identificate de parte si neincluse in lista publicata, chiar neconditionat de constatarea unui abuz al administratiei.
Subliniaza ca, in cadrul plangerii formulate impotriva dispozitiei emise in temeiul Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 10/2001), ori al Legii nr. 165/2013, instanta de judecata are posibilitatea de a dispune atribuirea in compensare a unor bunuri din patrimoniul entitatii notificate, chiar si atunci cand acestea nu au fost incluse in listele intocmite potrivit legii. In virtutea plenitudinii de jurisdictie, instanta va aprecia daca anumite bunuri, indicate de persoana interesata, au fost excluse in mod nejustificat si abuziv din tabelul bunurilor disponibile.
Caracterul reparatoriu al legilor nr. 10/2001 si nr. 165/2013, ca legi speciale, derogatorii de la dreptul comun, face ca acestea sa se aplice cu prioritate, inaintea dispozitiilor Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 215/2001).
Adoptarea Legii nr. 165/2013, cu modificarile si completarile aduse prin Legea nr. 368/2013, a avut drept scop eficientizarea mecanismului de restituire in natura sau prin echivalent a bunurilor preluate abuziv, inclusiv sub forma acordarii unor bunuri in compensare. A lasa la latitudinea unitatii detinatoare stabilirea categoriilor de masuri reparatorii ar insemna golirea de continut a normei legale si deturnarea finalitatii legii speciale de reparatie.
Legea nr. 165/2013 a fost adoptata ca urmare a pronuntarii de catre Curtea Europeana a Drepturilor Omului a Hotararii-pilot in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei, in considerentele careia s-a retinut obligatia statului roman de a respecta dreptul de proprietate, stabilind proceduri simple si eficiente, intemeiate pe masuri legislative si o practica judiciara si administrativa coerenta. Acest deziderat se regaseste, de altfel, in expunerea de motive a legii.
Reprezentantul procurorului general subliniaza ca, in acest context, este excesiv si contrar scopului Legii nr. 165/2013 sa se pretinda persoanelor indreptatite sa apeleze la calea contenciosului administrativ pentru dovedirea abuzului unitatii detinatoare, de vreme ce nu exista niciun impediment ca aceasta problema sa fie rezolvata pe calea plangerii formulate in conditiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, respectiv art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013. Asadar, cand persoana indreptatita identifica prin diligente proprii un bun ce poate fi atribuit in compensare, instanta nu poate refuza atribuirea acestuia, ca masura compensatorie, fiind obligata sa verifice situatia de fapt si regimul juridic al bunului.
Pentru toate aceste considerente si avand in vedere ca s-a facut dovada existentei practicii neunitare la nivelul instantelor nationale, solicita admiterea recursului in interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj si pronuntarea unei hotarari de unificare a practicii.
Doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:
I. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie
1. La data de 15 ianuarie 2018, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie cu solutionarea recursului in interesul legii privind problema de drept enuntata anterior.
2. Recursul in interesul legii a fost inregistrat la Inalta Curte de Casatie si Justitie, formandu-se Dosarul nr. 173/1/2018, cu termen de solutionare la 14 mai 2018.
II. Obiectul recursului in interesul legii
3. Din cuprinsul cererii de declansare a acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, formulate potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedura civila de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj, rezulta ca in practica instantelor de judecata nu ar exista un punct de vedere unitar cu privire la modul de interpretare a dispozitiilor Legii nr. 165/2013, referitoare la posibilitatea acordarii in compensare, pentru imobilele preluate abuziv, si a altor bunuri decat cele inscrise pe lista bunurilor intocmita in conformitate cu dispozitiile art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014. In acest sens s-a constatat ca, in timp ce unele instante au apreciat ca nu pot fi acordate in compensare, pentru imobilele preluate, alte bunuri decat cele inscrise pe lista bunurilor intocmita in conformitate cu dispozitiile legale invocate, alte instante au considerat ca, dimpotriva, pot fi acordate si alte bunuri decat cele inscrise pe aceasta lista.
III. Prevederile legale supuse interpretarii Inaltei Curti de Casatie si Justitie
4. Inalta Curte de Casatie si Justitie este chemata sa interpreteze, in vederea aplicarii unitare, urmatoarele prevederi legale:
Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, cu modificarile si completarile ulterioare
Art. 1. – „(…) (2) in situatia in care restituirea in natura a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist nu mai este posibila, masurile reparatorii in echivalent care se pot acorda sunt compensarea cu bunuri oferite in echivalent de entitatea investita cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, masurile prevazute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 si ale Legii nr. 169/1997, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si masura compensarii prin puncte, prevazuta in cap. III. (…).”
Hotararea Guvernului nr. 89/2014 pentru completarea Normelor de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013
„Articol unic. – Dupa articolul 22 din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013, se introduce un nou capitol, capitolul III1 «Mecanismul si conditiile privind compensarea cu bunuri oferite in echivalent a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist», alcatuit din articolele 221-223, cu urmatorul cuprins:
«CAPITOLUL III1: Mecanismul si conditiile privind compensarea cu bunuri oferite in echivalent a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist
Art. 221. – (1) Masura reparatorie a compensarii cu bunuri oferite in echivalent, prevazuta de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, cu modificarile si completarile ulterioare, se aplica de catre entitatea investita cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945- 22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si consta in acordarea de bunuri, libere de orice sarcini, in echivalent valoric.
(2) Bunurile care pot face obiectul compensarii, in conditiile legii, sunt terenurile, cu sau fara constructii, si constructiile finalizate sau nefinalizate.
(3) Echivalenta valorica intre bunurile care au facut obiectul cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si bunurile care se acorda in compensare se stabileste prin aplicarea grilei notariale valabile la data intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013, cu modificarile si completarile ulterioare.
(4) In cazul constructiilor nefinalizate, valoarea se stabileste proportional cu stadiul de executie, stabilit prin raport de expertiza tehnica, intocmit de un expert autorizat, in conditiile legii.
(5) Situatia bunurilor care pot fi acordate in compensare se afiseaza la sfarsitul fiecarei luni atat pe site-ul entitatii investite cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, cat si la sediul acesteia.
Art. 222. – Masura compensarii se aplica numai cu acordul persoanei indreptatite.
Art. 223. – Masura compensarii se dispune prin dispozitia, decizia sau, dupa caz, ordinul conducatorului entitatii investite cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare.»”
IV. Examenul jurisprudential
5. Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj a constatat existenta practicii neunitare in privinta problemei de drept ce face obiectul sesizarii cu recurs in interesul legii, astfel:
Intr-o prima interpretare s-a apreciat ca nu se pot atribui in compensare alte bunuri decat cele mentionate in lista prevazuta de art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014.
In acest sens au fost invocate deciziile nr. 1.641/Ap din 7 decembrie 2015 si nr. 1.821/Ap din 8 decembrie 2016 ale Curtii de Apel Brasov – Sectia civila, Decizia nr. 1.497 din 1 noiembrie 2016 a Curtii de Apel Alba Iulia – Sectia I civila, sentintele Tribunalului Bucuresti – Sectia a IV-a civila nr. 1.407 din 4 noiembrie 2016 (definitiva prin Decizia nr. 1.125/A din 20 decembrie 2017 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a III-a civila si pentru cauze cu minori si de familie) si nr. 33 din 13 ianuarie 2016 (definitiva prin Decizia nr. 774 din 26 octombrie 2016 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a IV-a civila), Sentinta nr. 996 din 14 septembrie 2016 a Tribunalului Bucuresti – Sectia a V-a civila (definitiva prin Decizia nr. 397 din 4 septembrie 2017 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a IV-a civila), Sentinta nr. 220/C din 19 decembrie 2016 a Tribunalului Bihor-Sectia I civila (definitiva prin Decizia nr. 466 din 30 iunie 2017 a Curtii de Apel Oradea – Sectia I civila), Sentinta nr. 60 din 3 februarie 2017 a Tribunalului Braila – Sectia I civila, definitiva, deciziile nr. 221/R din 31 mai 2016 si nr. 2.149 din 13 octombrie 2015 ale Curtii de Apel Cluj – Sectia I civila, Decizia nr. 1.239 din 18 noiembrie 2015 a Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a III-a civila si pentru cauze cu minori si de familie.’
Intr-o alta interpretare, instantele au considerat ca se pot atribui in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista prevazuta de art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014:
A. fie conditionat de constatarea unui abuz al administratiei, cum ar fi: neintocmirea, in mod abuziv, a listei bunurilor ce pot fi atribuite in compensare; inexistenta bunurilor in lista; existenta in lista a unor bunuri neatractive; neincluderea in lista a bunului identificat de reclamant etc.
In ilustrarea acestei opinii au fost depuse urmatoarele decizii: nr. 24/C din 16 martie 2015 si nr. 87/C din 6 iulie 2016 ale Curtii de Apel Constanta – Sectia I civila; nr. 120 din 27 iunie 2017 a Curtii de Apel Timisoara – Sectia I civila; nr. 232 din 13 aprilie 2017, nr. 2.658 din 4 decembrie 2015 si nr. 391 din 2 noiembrie 2017 ale Curtii de Apel Cluj – Sectia I civila.
B. fie chiar neconditionat de constatarea unui abuz al administratiei, apreciindu-se ca este suficienta analiza instantei de judecata cu privire la caracterul liber de sarcini, inteles inclusiv ca afectare sau nu a bunului solicitat unui interes public.
In acest sens au fost invocate: Sentinta nr. 29/D din 27 ianuarie 2014 a Tribunalului Satu Mare – Sectia I civila, definitiva prin Decizia nr. 409 din 22 decembrie 2015 a Curtii de Apel Oradea – Sectia I civila; Decizia nr. 454/Ap din 22 martie 2016 a Curtii de Apel Brasov – Sectia civila; sentintele Tribunalului Brasov – Sectia I civila nr. 122/S din 22 iunie 2016 (definitiva prin Decizia nr. 1.702 din 24 noiembrie 2016 a Curtii de Apel Brasov-Sectia I civila) si nr. 40/S din 19 februarie 2016, definitiva prin neapelare.
V. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
6. Dispozitiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 au facut obiectul controlului de constitutionalitate, fiind pronuntate pana in prezent decizii de respingere a exceptiilor de neconstitutionalitate.
7. Raspunzand criticilor de neconstitutionalitate formulate in legatura cu acest text de lege, instanta de contencios constitutional a retinut ca o lege nu este retroactiva atunci cand modifica pentru viitor o stare de drept nascuta anterior si nici atunci cand suprima producerea in viitor a efectelor unei situatii juridice constituite sub imperiul unei legi vechi, pentru ca in aceste cazuri legea noua nu face altceva decat sa refuze supravietuirea legii vechi si sa reglementeze modul de actiune in timpul urmator intrarii ei in vigoare, adica in domeniul ei propriu de aplicare.
8. Totodata, Curtea a aratat, in jurisprudenta sa, ca aplicarea unui regim juridic temporal diferit nu poate crea o stare de discriminare intre diverse persoane, in functie de actul normativ incident fiecareia; altfel spus, inegalitatea de tratament juridic prin comparatie cu acele persoane ale caror dosare de despagubire au fost solutionate sub imperiul Legii nr. 247/2005 privind reforma in domeniile proprietatii si justitiei, precum si unele masuri adiacente, cu modificarile si completarile ulterioare, adica anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013, nu reprezinta un viciu de constitutionalitate, fiind rezultatul unor regimuri juridice diferite, aplicate succesiv in timp, incidente in virtutea principiului tempus regit actum.
9. De asemenea, Curtea a retinut ca in materia acordarii de despagubiri pentru abuzurile petrecute in regimul trecut, statul are o larga marja de apreciere asupra modalitatilor concrete de acordare. Legea nr. 165/2013 concretizeaza optiunea legiuitorului roman fata de recomandarile cuprinse in Hotararea-pilot din 12 octombrie 2010, pronuntata in Cauza Maria Atanasiu si altii impotriva Romaniei, astfel fiind adoptata o serie de proceduri, implicand, inter alia, termene concrete de solutionare a dosarelor de despagubire, de natura sa imprime sistemului de despagubiri eficienta si o previzibilitate sporita.
10. In acest sens sunt relevante, spre exemplu, Decizia nr. 662 din 15 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 885 din 26 noiembrie 2015; Decizia nr. 268 din 10 mai 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 544 din 20 iulie 2016; Decizia nr. 388 din 14 iunie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 835 din 21 octombrie 2016; Decizia nr. 600 din 20 septembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 973 din 5 decembrie 2016 etc.
11. Cu privire la aspectul care intereseaza problema masurilor reparatorii in echivalent, Curtea Constitutionala a statuat ca forma initiala a normei art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, care nu mai prevedea posibilitatea acordarii de bunuri in compensare, este neconstitutionala, deoarece are caracter arbitrar si imprevizibil (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 210 din 8 aprilie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 5 iunie 2014).
VI. Jurisprudenta relevanta a Curtii Europene a Drepturilor Omului
12. Jurisprudenta instantei de contencios european care are legatura adiacenta cu problema de drept ridicata de prezenta sesizare este cea privitoare la dreptul de acces la un tribunal independent si impartial, astfel cum va fi mentionata in considerentele deciziei, in partea de analiza asupra acestui aspect relevant pentru modalitatea de dezlegare a obiectului recursului in interesul legii.
VII. Opinia Colegiului de conducere al Curtii de apel Cluj
13. Colegiul de conducere al Curtii de apel Cluj nu si-a exprimat opinia asupra problemei de drept ce face obiectul recursului in interesul legii de fata.
VIII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
14. Constatand existenta a doua orientari jurisprudentiale distincte in problema de drept ce face obiectul recursului in interesul legii, procurorul general a apreciat ca fiind in litera si spiritul legii orientarea care a retinut ca se pot atribui alte bunuri in compensare, fie conditionat de un abuz al administratiei, in situatia in care nu s-a intocmit, in mod abuziv, lista bunurilor ce pot fi atribuite in compensare, nu exista bunuri in lista ori lista cuprinde bunuri neatractive etc., fie se pot atribui bunurile identificate de parte si neincluse in lista publica, chiar neconditionat de constatarea unui abuz al administratiei.
15. Dupa ce a expus evolutia cadrului legal cu privire la posibilitatea acordarii de masuri reparatorii in echivalent sub forma compensarii cu alte bunuri, practica in materie a Curtii Constitutionale si a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, procurorul general a conchis ca, in virtutea plenitudinii de jurisdictie, instantele de judecata evoca fondul, stabilind nu doar calitatea reclamantilor, de persoane indreptatite la masurile reparatorii prevazute de Legea nr. 10/2001 si Legea nr. 165/2013, existenta si intinderea dreptului de proprietate, ci si tipul masurilor reparatorii ce pot fi acordate acestora (restituirea in natura a imobilului preluat abuziv, in masura in care aceasta este posibila sau acordarea de masuri reparatorii prin echivalent – compensarea cu alte bunuri sau compensarea prin puncte), respectiv daca entitatile investite cu solutionarea notificarilor au aplicat in mod corect dispozitiile legale privind natura masurilor compensatorii propuse sau acordate persoanei indreptatite.
16. Procurorul general a apreciat ca este excesiv si, totodata, contrar scopului Legii nr. 165/2013 sa se pretinda persoanelor indreptatite sa apeleze la calea contenciosului administrativ pentru a dovedi ca, in mod abuziv, nu au fost incluse pe listele prevazute de lege ca fiind obligatoriu de intocmit de catre unitatile detinatoare a unor bunuri care sa poata fi oferite in compensare, din moment ce nu exista niciun impediment ca aceasta problema sa fie rezolvata pe calea plangerii formulate in conditiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, respectiv art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013.
17. Procurorul general a observat ca, si in cadrul opiniei doctrinare care considera ca pot fi acordate in compensare doar bunuri cuprinse in lista intocmita potrivit legii, s-a acceptat ca, in masura in care persoana indreptatita identifica un bun despre care apreciaza ca i-ar putea fi dat in compensare, dar care nu este trecut in lista bunurilor disponibile, aceasta are deschisa posibilitatea de a se adresa instantei de judecata in vederea includerii bunului in lista bunurilor disponibile ori de a solicita acordarea acestuia in compensare.
18. De aceea, in interpretarea dispozitiilor legale ce fac obiectul prezentului recurs in interesul legii, a opinat ca instantele pot atribui, in compensare, alte bunuri disponibile atunci cand, in mod abuziv, entitatile notificate sau unitatile detinatoare nu le-au inclus in lista prevazuta de lege sau nu au intocmit aceasta lista.
IX. Opinia judecatorilor-raportori
19. Judecatorii-raportori, constatand indeplinite conditiile de admisibilitate a recursului in interesul legii prevazute de art. 514 si 515 din Codul de procedura civila, au apreciat ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, coroborate cu ari. 221- art. 223 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014, pot fi acordate in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista intocmita de entitatea investita cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001, daca persoana indreptatita face dovada caracterului disponibil al acestora.
X. Inalta Curte de Casatie si Justitie
20. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii, raportul intocmit de judecatorii-raportori si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, retine urmatoarele:
Asupra admisibilitatii recursului in interesul legii
21. Potrivit art. 515 din Codul de procedura civila, „recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii”.
22. Din cuprinsul textului de lege mentionat rezulta patru conditii ce trebuie indeplinite pentru ca recursul in interesul legii sa fie admisibil, si anume: sesizarea sa aiba ca obiect o problema de drept; aceasta problema de drept sa fi fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti; dovada solutionarii diferite sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive; hotararile judecatoresti sa fie anexate cererii.
23. Sesizarea trebuie sa aiba ca obiect o problema de drept.
Problema de drept supusa dezbaterii pe calea recursului in interesul legii trebuie sa fie una reala, legata de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma „problema de drept” trebuie reportata la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedura civila, potrivit carora „Niciun judecator nu poate refuza sa judece pe motiv ca legea nu prevede, este neclara sau incompleta”.
Norma de drept disputata trebuie sa fie indoielnica, imperfecta (lacunara) sau neclara ori necorelata cu alte dispozitii legale si, din acest motiv, sa existe posibilitatea de a fi interpretata diferit. Intelesul unor astfel de norme urmeaza a fi explicat si determinat prin procedura recursului in interesul legii.
Asadar, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie cu solutionarea unui recurs in interesul legii trebuie sa cuprinda indicarea unei/unor reglementari susceptibile de interpretare ori aplicare diferita si care au generat o practica judecatoreasca neunitara.
Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept solutionata diferit de instante vizeaza „interpretarea dispozitiilor Legii nr. 165/2013, referitoare la posibilitatea acordarii in compensare, pentru imobilele preluate abuziv, si a altor bunuri decat cele inscrise pe lista bunurilor intocmita in conformitate cu dispozitiile art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013, astfel cum au fost modificate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014.”
Desi actul de sesizare nu determina in mod riguros obiectul sau, nefiind indicate expres dispozitiile legale interpretate si aplicate diferit in practica judiciara si a caror interpretare unitara se solicita pe calea recursului in interesul legii, revine Inaltei Curti de Casatie si Justitie sarcina de a analiza si evalua intregul continut al cererii cu care a fost sesizata si de a stabili, in raport cu acesta, limitele investirii sale si necesitatea activarii mecanismului de unificare a practicii.
In acest sens este jurisprudenta constanta a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, potrivit careia, atunci cand actul de sesizare nu formuleaza precis obiectul recursului in interesul legii, revine Completului competent sa judece recursul in interesul legii „sarcina de a determina daca, prin modul de prezentare a problemei prin care s-a pretins o rezolvare neunitara prin hotarari judecatoresti definitive, aceasta reprezinta o problema de drept de natura sa puna in dezbatere interpretarea si aplicarea unei/unor reglementari legale.”1
______
1A se vedea, in acest sens. Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii nr. 18 din 5 octombrie 2015 – paragraful 37, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 801 din 28 octombrie 2015.
Astfel, din cuprinsul actului de sesizare, din modul de prezentare a problemei pentru care s-a dovedit o rezolvare neunitara prin hotararile judecatoresti anexate si din considerentele acestor hotarari rezulta ca ceea ce se supune analizei prin prezentul recurs in interesul legii este interpretarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 si art. 221- art. 223 din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013. Se solicita a se stabili daca, in interpretarea acestor dispozitii legale, pot fi sau nu acordate in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista intocmita in conformitate cu art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013.
Problema de drept supusa dezbaterii a fost generata de interpretarea si aplicarea diferite de catre instantele judecatoresti a unor reglementari legale ce s-au dovedit a fi insuficient de clare si precise, generand in acest fel o practica neunitara.
Sunt instante care au considerat, in interpretarea acestor dispozitii legale, ca nu pot fi acordate in compensare alte bunuri decat cele inscrise in lista intocmita conform art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013. In acest sens s-a apreciat ca acordarea masurii reparatorii a compensarii cu bunuri oferite in echivalent este exclusiv in caderea entitatii investite cu solutionarea notificarii, intrucat aceasta este cea care intocmeste lista bunurilor disponibile si emite dispozitie, decizie sau, dupa caz, ordin privind masura compensarii cu alte bunuri, neintocmirea listei sau intocmirea ei defectuoasa putand atrage raspunderea contraventionala a entitatii notificate, in conditiile prevazute de art. 36-37 din Legea nr. 165/2013.
Alte instante au considerat, in interpretarea acelorasi dispozitii legale, ca pot fi acordate in compensare si alte bunuri decat cele inscrise in lista intocmita conform art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, fie conditionat de constatarea unui abuz al administratiei {neintocmirea listei sau intocmirea ei defectuoasa), fie chiar neconditionat de constatarea unui asemenea abuz, in masura in care persoana indreptatita face dovada existentei unor bunuri disponibile.
In justificarea acestei orientari jurisprudentiale s-a avut in vedere ca, desi initiativa oferirii bunurilor in echivalent apartine entitatii notificate, aceasta nu inseamna lipsirea persoanei indreptatite de dreptul de a combate in instanta absenta unei asemenea oferte, drept care se circumscrie liberului acces la justitie. Investita cu cererea prin care persoana indreptatita pretinde ca exista bunuri care pot fi acordate in compensare, instanta de judecata, in virtutea plenitudinii sale de jurisdictie, trebuie sa procedeze la verificarea pe fond a unei astfel de pretentii si, pe baza probatoriului administrat, sa stabileasca temeinicia cererii, nefiind un impediment legal faptul ca respectivele bunuri nu au fost incluse, in mod eronat sau abuziv, discretionar, in lista intocmita conform art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013.
Prin urmare, exista o jurisprudenta neunitara in ceea ce priveste posibilitatea acordarii de bunuri in compensare, altele decat cele mentionate in lista intocmita de entitatile notificate, determinata de interpretarea diferita a prevederilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 si art. 221-223 din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014.
De aceea, se solicita Inaltei Curti de Casatie si Justitie ca, pe calea recursului in interesul legii, sa stabileasca o interpretare unitara a acestor dispozitii legale, in sensul de a decide daca, din cuprinsul acestor prevederi legale, rezulta sau nu posibilitatea acordarii de bunuri in compensare, altele decat cele mentionate in lista intocmita de entitatile notificate.
In consecinta, Completul competent sa judece recursul in interesul legii constata ca obiectul sesizarii il reprezinta o problema de drept atrasa de interpretarea diferita pe care instantele de judecata au dat-o in privinta unor norme juridice insuficient de clare si precise, astfel incat prima conditie de admisibilitate a recursului in interesul legii este indeplinita.
Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instantelor judecatoresti raspunde scopului recursului in interesului legii de a asigura o interpretare si aplicare unitara a legii de catre toate instantele judecatoresti si, pe cale de consecinta, o jurisprudenta predictibila.
24. Problema de drept ce face obiectul sesizarii a fost dezlegata diferit de instantele judecatoresti.
Asa cum rezulta din cuprinsul hotararilor definitive anexate actului de sesizare, sunt instante care considera ca nu se pot atribui in compensare alte bunuri decat cele mentionate in lista prevazuta de art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014. In aceasta orientare jurisprudentiala, masura compensarii cu alte bunuri poate fi dispusa doar cu privire la bunuri ce au fost afectate acestui scop, prin includerea lor in lista intocmita de entitatile investite.
Intr-o alta orientare jurisprudentiala, rezultata din hotararile anexate, se considera ca se pot atribui in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista prevazuta de art. 221 alin. (5) din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, fie conditionat de constatarea unui abuz al administratiei (neintocmirea listei sau intocmirea ei formala, cu mentiunea ca nu sunt bunuri disponibile, precum si caracterul lacunar, incomplet al acesteia, continand doar bunuri neatractive), fie chiar neconditionat de constatarea unui asemenea abuz, in masura in care persoana indreptatita face dovada existentei unor bunuri disponibile.
In consecinta, in practica judecatoreasca s-au conturat doua orientari jurisprudentiale diferite, intemeiate pe interpretarea si aplicarea acelorasi prevederi legale, ceea ce justifica necesitatea pronuntarii unei decizii care sa asigure unitatea de jurisprudenta.
25. Dovada solutionarii diferite trebuie sa se faca prin hotarari judecatoresti definitive.
Asa cum rezulta din cuprinsul art. 515 din Codul de procedura civila, dovada solutionarii diferite a problemei de drept ce face obiectul sesizarii trebuie sa se faca prin hotarari definitive, fara ca textul de lege mentionat sa impuna cerinta unui anumit numar de hotarari sau conditia ca solutiile diferite sa fi fost pronuntate la nivelul instantelor din intreaga tara.
Aceasta conditie este, de asemenea, indeplinita in cauza, intrucat au fost atasate actului de sesizare hotarari judecatoresti definitive ce cuprind solutiile jurisprudentiale neunitare, rezultate din interpretarea diferita a textelor de lege analizate.
26. Hotararile judecatoresti trebuie sa fie anexate cererii.
Anexele care insotesc actul de sesizare fac dovada indeplinirii acestei conditii formale.
27. Prin urmare, fiind indeplinite cerintele art. 515 din Codul de procedura civila, recursul in interesul legii este admisibil.
Asupra fondului recursului in interesul legii
28. In dezlegarea problemei de drept referitoare la posibilitatea acordarii de bunuri in compensare, altele decat cele mentionate in lista intocmita de entitatile notificate, trebuie avute in vedere urmatoarele aspecte: a) evolutia reglementarii in materie; b) ordinea instituirii anumitor masuri compensatorii prin legile de reparatie; c) posibilitatea pentru instante de a cenzura modalitatea in care entitatile notificate se conformeaza obligatiei inscrise in capitolul III1 (art. 221 – art. 223) din Hotararea Guvernului nr. 89/2014 privind completarea Normelor de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013, din perspectiva plenitudinii de jurisdictie si a accesului efectiv la instanta.
a) Evolutia reglementarii referitoare la acordarea masurilor reparatorii sub forma de bunuri ori servicii in compensare
29. Potrivit Legii nr. 10/2001 a fost instituit, prioritar, principiul restituirii in natura a bunurilor [art. 1 alin. (2), art. 7, art. 26] si in subsidiar, pentru ipoteza in care o astfel de modalitate de reparatie nu este posibila, restituirea in echivalent, prin acordarea, in compensare, de bunuri sau alte servicii de catre entitatea investita cu solutionarea notificarii sau despagubiri, acordate in conditiile prevederilor speciale in materie.
30. Prin Legea nr. 165/2013 s-a reglementat acelasi principiu, al prevalentei restituirii in natura a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist [art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a)], regasit si in dispozitiile Legii nr. 10/2001.
31. Pentru ipoteza imposibilitatii restituirii in natura s-a prevazut, in forma initiala a legii, ca reparatie prin echivalent, doar masura compensarii prin puncte [art. 2 alin. (1)].
32. Textul mentionat a fost modificat prin Legea nr. 368/2013, potrivit careia s-a introdus, ca prima masura reparatorie prin echivalent, cea a compensarii cu bunuri oferite de entitatea investita cu solutionarea cererii.
33. De asemenea, conform Deciziei Curtii Constitutionale nr. 210 din 8 aprilie 2014, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 418 din 5 iunie 2014, s-a statuat asupra caracterului neconstitutional al normei art. 1 alin. (2) raportat la dispozitiile art. 4 teza a doua din Legea nr. 165/2013, retinandu-se in considerente ca, la momentul adoptarii acestui act normativ, legiuitorul a omis situatia, prevazuta expres de Legea nr. 10/2001, privind masurile reparatorii prin echivalent, care aveau ca obiect compensarea cu alte bunuri sau servicii oferite in echivalent de catre entitatea investita/detinatorul imobilului cu acordul persoanei indreptatite.
34. S-a apreciat ca abrogarea dispozitiilor legale care constituiau temeiul juridic al acordarii de bunuri in compensare (intr-un interval de 7 luni, intre data intrarii in vigoare a Legii nr. 165/2013 si data modificarii acesteia prin Legea nr. 368/2013), urmata de reinstaurarea acestui drept in forma prevazuta de legea anterioara, demonstreaza caracterul arbitrar si imprevizibil al normei adoptate de legiuitor, generand instabilitatea raporturilor juridice reglementate de Legea nr. 165/2013, lipsa de coerenta si previzibilitate a normelor adoptate in materia masurilor reparatorii prin echivalent, ceea ce afecteaza in mod grav principiul securitatii raporturilor juridice.
35. Ulterior, prin Hotararea Guvernului nr 89/2014 au fost completate Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, introducandu-se capitolul III1 referitor la mecanismul si conditiile privind compensarea cu bunuri oferite in echivalent.
36. In mod asemanator, procedura acordarii de bunuri in compensare, prin intocmirea lunara a unui tabel cu bunuri disponibile, de catre primarii sau, dupa caz, conducatorii entitatilor investite cu solutionarea notificarilor, era reglementata prin art. 1 alin. (5) din Legea nr. 10/2001 (text introdus prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea si completarea unor acte normative din domeniul proprietatii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 263/2006).
37. Or, in legatura cu aplicarea acestei dispozitii legale, instanta suprema a dezvoltat o jurisprudenta consistenta si constanta2, conform careia pot fi acordate persoanei indreptatite, in compensare, si alte bunuri decat cele care apar in lista intocmita de unitatea detinatoare, in masura in care partea face dovada existentei unor astfel de bunuri, care in mod nejustificat nu sunt incluse in categoria bunurilor disponibile, instanta avand, in virtutea plenitudinii ei de jurisdictie, competenta cenzurarii modalitatii de intocmire a listei, care nu poate fi una discretionara sau abuziva.
___
2A se vedea, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 1.299 din 24 februarie 2012, nr. 3.497 din 18 mai 2012, nr. 3.649 din 23 mai 2012, nr. 2.184 din 23 martie 2012, nr. 3.543 din 18.05.2012, nr. 6.228 din 15 octombrie 2012, nr. 4.540 din 15 iunie 2012, nr. 6.952 din 14 noiembrie 2012, nr. 557 din 7 februarie 2013, nr. 5.621 din 4 decembrie 2013, nr. 1.335 din 20 mai 2015, nr. 1.735 din 30 iunie 2015 ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia I civila, date publicitatii pe site-ul Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
38. Pentru identitate de ratiune (eadem ratio legis), solutia in aplicarea dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 si a normelor metodologice aferente (capitolul III1 din Hotararea Guvernului nr. 89/2014) nu poate fi diferita, tinand seama si de argumentele ce vor fi expuse in continuare.
b) Ordinea instituirii masurilor reparatorii
39. Dispozitiile in materia legilor reparatorii statueaza, asa cum s-a mentionat deja, asupra prevalentei principiului restituirii in natura si, in subsidiar, asupra acordarii unor reparatii prin echivalent.
40. In privinta masurilor reparatorii in echivalent, ordinea acordarii acestora rezulta din modalitatea in care ele sunt enumerate de textul legal, fiind una graduala, in sensul ca prioritate are acordarea de bunuri ori servicii in compensare sau, daca aceasta modalitate de reparatie nu este posibila, acordarea de despagubiri in conditiile legii speciale [in vechea reglementare, data de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001], respectiv compensarea prin puncte [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 368/2013].
41. Ca este asa, rezulta o data in plus si din expunerea de motive a Legii nr. 368/2013, potrivit careia „finalitatea de atins va fi inclusiv aceea de scadere a presiunii asupra bugetului de stat, prin diminuarea sumei despagubirilor acordate in numerar persoanelor indreptatite”.
42. De asemenea, solutia se impune printr-o interpretare gramaticala a textului, care plaseaza reparatia prin compensare cu alte bunuri inaintea celei referitoare la compensarea prin puncte, dar si prin interpretarea teleologica, din punctul de vedere al scopului si finalitatii legii, de a se asigura o forma de reparatie cat mai apropiata de cea a restituirii in natura (prin acordarea de bunuri).
43. In acest context legislativ, al existentei unei ordini de acordare a masurilor reparatorii in echivalent, in situatia in care persoana indreptatita opteaza pentru compensarea cu bunuri si face dovada disponibilitatii lor, are vocatie la obtinerea acestora, indiferent de faptul ca ele au fost omise de pe lista entitatii notificate sau, a fortiori, daca unitatea detinatoare, nesocotindu-si obligatia care ii revenea, nu a intocmit lista bunurilor ce pot fi acordate in compensare.
c) Plenitudinea de jurisdictie a instantei in legatura cu modalitatea de acordare a bunurilor in compensare
44. Argumentul conform caruia acordarea de masuri reparatorii in echivalent este exclusiv in caderea entitatii investite cu solutionarea notificarii – intrucat aceasta este cea care intocmeste lista bunurilor disponibile, emitand dispozitie, decizie sau, dupa caz, ordin privind masura compensarii – este eronat, nesocotind plenitudinea de jurisdictie a instantei si principiul liberului acces la justitie.
45. Astfel, modalitatea in care unitatea detinatoare da curs obligatiei ce ii revine, de intocmire si afisare, la sfarsitul fiecarei luni, a situatiei bunurilor care pot fi acordate in compensare, este supusa cenzurii instantei investite cu plangerea persoanei nemultumite de felul in care i-a fost rezolvata cererea.
46. Instanta de judecata este cea care, in virtutea plenitudinii de competenta, poate sanctiona, deopotriva, neintocmirea listei sau intocmirea ei formala, cu mentiunea ca nu sunt bunuri disponibile, precum si caracterul lacunar al acesteia, incomplet, continand doar bunuri neatractive ori disproportionate valoric.
47. La fel ca in reglementarea anterioara (art. 26 din Legea nr. 10/2001), faza procedurii prealabile este urmata de cea judiciara, in cazul in care persoana indreptatita este nemultumita de felul in care i-a fost rezolvata cererea (art. 35 din Legea nr. 165/2013).
48. In legatura cu nesolutionarea cererii (ipoteza careia ii poate fi asimilata, mutatis mutandis, aceea in care entitatea detinatoare nu a intocmit situatia bunurilor disponibile, desi a fost investita cu solicitarea de acordare de bunuri in compensare), instanta suprema s-a pronuntat deja printr-o Decizie in interesul legii nr. XX din 19 martie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, statuand ca, in ipoteza in care entitatea detinatoare nu rezolva cererea, instanta de judecata este cea care trebuie sa evoce fondul si sa constate, pe baza materialului probator administrat, daca este sau nu intemeiata cererea.
49. S-a retinut totodata ca o astfel de situatie echivaleaza si cu refuzul solutionarii cererii, care nu poate ramane necenzurat „pentru ca nicio dispozitie legala nu limiteaza dreptul celui care se considera nedreptatit de a se adresa instantei competente, ci, dimpotriva, insasi Constitutia prevede, la art. 21 alin. (2), ca nicio lege nu poate ingradi exercitarea dreptului oricarei persoane de a se adresa justitiei pentru apararea intereselor sale legitime”.
50. In mod asemanator, in apararea acelorasi drepturi si pe baza liberului acces la justitie, persoana indreptatita se poate adresa instantei in ipoteza in care lista bunurilor de oferit in compensare este una incompleta sau contine bunuri neatractive, a caror acordare nu este apta sa asigure o reala reparatie.
51. Aceasta, intrucat imprejurarea ca, in procedura prealabila, entitatea detinatoare este cea care apreciaza asupra acestei masuri, a compensarii, nu ii acorda o putere discretionara si niciuna sustrasa controlului instantei de judecata, fiind gresit argumentul conform caruia intr-o asemenea ipoteza ar fi suficienta angajarea raspunderii contraventionale pentru indeplinirea defectuoasa a obligatiilor, in termenii prevazuti de art. 36 si 37 din Legea nr. 165/2013.
52. In realitate, ceea ce urmareste partea este satisfacerea pretentiilor sale referitoare la masurile reparatorii si de aici necesitatea unei judecati pe fond asupra acestei cereri, iar nu sanctionarea contraventionala a atitudinii culpabile a persoanei notificate (care se poate angaja in mod distinct, pe un alt temei).
53. La fel, faptul ca, potrivit art. 221 din Hotararea Guvernului nr. 89/2014, initiativa „oferirii bunurilor in echivalent” apartine entitatii notificate nu inseamna lipsirea persoanei interesate de posibilitatea si dreptul de a combate in instanta absenta unei asemenea oferte, in ipoteza in care ea face dovada, in mod neechivoc, ca este vorba de un abuz sau, pur si simplu, de o lista defectuos intocmita.
54. De aceea, investita cu cererea prin care persoana indreptatita pretinde ca exista bunuri care pot fi acordate in compensare, instanta trebuie sa procedeze la verificarea pe fond a unei astfel de pretentii si, pe baza probatoriului administrat, sa stabileasca temeinicia cererii, nefiind un impediment legal faptul ca respectivele bunuri n-au fost incluse, in mod eronat sau abuziv, discretionar, in lista celor care pot face obiectul acestei masuri.
55. Altminteri, necenzurarea modalitatii in care entitatile investite cu notificari dau curs solicitarii de acordare de bunuri in compensare ar face sa devina iluzorie si lipsita de substanta aceasta forma de reparatie prin echivalent, daca ea ar ramane la aprecierea discretionara a persoanei notificate.
56. In plus, aceasta este expresia plenitudinii jurisdictionale a instantei, cea care verifica, sub aspectul legalitatii, masurile dispuse in faza procedurii prealabile.
57. Toate argumentele expuse trebuie puse in corelatie si cu faptul ca dispozitiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 reprezinta, in realitate, o preluare a vechii reglementari [art. 1 alin. (2) si (5), art. 26 din Legea nr. 10/2001], in legatura cu care, pana la intrarea in vigoare a Legii nr. 165/2013, s-a dezvoltat si consolidat o anumita practica judiciara la nivelul instantei supreme, nefiind justificat un reviriment al jurisprudentei, cata vreme au ramas neschimbate temeiurile care au determinat rezolvarea jurisprudentiala mentionata anterior in legatura cu masura reparatorie prin echivalent, a compensarii cu alte bunuri.
58. De asemenea, aceasta dezlegare este in acord cu jurisprudenta instantei de contencios european a drepturilor omului, in interpretarea articolului 6 al Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (Conventia), care garanteaza dreptul la un proces echitabil, cu componenta sa materiala esentiala – dreptul de acces la un tribunal independent si impartial, cu plenitudine de competenta, care sa solutioneze contestatiile ce poarta asupra unor drepturi si obligatii cu caracter civil, in acceptiunea lor autonoma.
59. In acest sens, desi dreptul de acces la un tribunal nu este unul absolut, fiind susceptibil de limitari, intrucat, prin insasi natura lui, acesta presupune o reglementare din partea statului, in cadrul marjei sale de apreciere, recunoscuta de Conventie, limitarile trebuie sa fie prevazute de lege, sa urmareasca un scop legitim si sa fie proportionale, adica sa existe un echilibru intre scopul invocat de stat si mijloacele folosite, intre interesul general si imperativul protejarii drepturilor individuale3.
_________
3Cauza Sabin Popescu contra Romaniei, Hotararea din 2 martie 2004, paragraful 66.
60. Pe taramul dreptului de acces s-a subliniat necesitatea efectivitatii exercitiului acestui drept si aplicarii limitarilor intr-o masura in care sa nu fie golit de continut. Astfel, s-a evidentiat de nenumarate ori ca ansamblul garantiilor procesuale instituite de articolul 6 al Conventiei ar ramane fara substanta si ar deveni superfluu daca dreptul de acces la instanta nu ar fi unul efectiv4, in aplicarea unui principiu fundamental, potrivit caruia Conventia apara „drepturi concrete si efective, iar nu teoretice si iluzorii5.”
______
4A se vedea Cauza Golder contra Marii Britanii, Hotararea din 21 februarie 1975.
5Cauza Weissman contra Romaniei, Hotararea din 23 octombrie 2006.
61. Or, desi Curtea Europeana a Drepturilor Omului a statuat ca instituirea unei proceduri prealabile nu este in sine incompatibila cu prevederile articolului 6 al Conventiei, fiind una dintre limitarile admise ale dreptului de acces la un tribunal, pentru a atinge scopul reglementarii dreptului la un proces echitabil, ea trebuie sa fie supusa unui control judecatoresc exercitat de o instanta independenta si impartiala, cu plenitudine de jurisdictie, adica o instanta capabila sa exercite un control in fapt si in drept, desigur, in functie de competentele atribuite de dreptul intern.
62. Procedand la aplicarea acestor principii in dezlegarea problemei de drept referitoare la posibilitatea acordarii de bunuri in compensare, altele decat cele mentionate in lista intocmita de entitatile notificate, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii observa ca negarea posibilitatii de a acorda bunuri in compensare, in baza si in urma unei proceduri judiciare, desfasurate cu respectarea tuturor garantiilor procesuale ale persoanelor implicate, ar echivala cu negarea insasi a plenitudinii de jurisdictie de care se bucura un tribunal in aceasta materie si, implicit, cu afectarea dreptului de acces la un tribunal independent si impartial.
63. Altfel, a accepta ca doar unitatea detinatoare poate acorda bunuri in compensare in procedura administrativa inseamna a accepta ca una dintre masurile de reparatie prevazute de legea speciala „scapa” controlului unei instante si este lasata exclusiv la latitudinea acestei unitati, iar un aspect esential al unei cauze particulare deduse judecatii – cel al demonstrarii existentei unor bunuri disponibile ce ar putea fi oferite in echivalent – nu poate fi dezbatut si probat intr-o procedura judiciara in care contestatia poarta asupra unor drepturi si obligatii cu caracter civil, cum este dreptul de proprietate, ce formeaza chiar domeniul de aplicabilitate al dreptului la un proces echitabil.
64. In acelasi sens, a declansa o procedura judiciara doar pentru a constata ca o unitate detinatoare, in mod discretionar sau din neglijenta, nu intocmeste sau nu actualizeaza lista bunurilor ce pot fi acordate in compensare, fara a da posibilitatea partii interesate de a face dovada existentei unor bunuri disponibile, a stabilirii, pe baza probelor, a situatiei juridice actuale a bunurilor pretinse, ar echivala doar cu iluzia exercitiului unui drept fundamental si cu lasarea lui fara substanta, precum si cu negarea plenitudinii de jurisdictie a instantei de judecata investite cu o cerere prin intermediul careia persoana indreptatita pretinde ca exista bunuri ce pot fi acordate in compensare.
65. In acest context si doar pentru rigoare juridica se retine ca, in jurisprudenta la care face referire prezenta sesizare si care sustine imposibilitatea atribuirii in compensare a altor bunuri decat cele mentionate in lista prevazuta de art. 221 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 165/2013, se utilizeaza, pentru fundamentarea acestei orientari jurisprudentiale, un anumit tip de argument ce ar viza o „abordare institutionala nediscriminatorie” pentru toate persoanele care ar intentiona sa solicite bunuri in compensare in temeiul Legii nr. 165/2013, argument care este insa de ordin formal, intrucat nu este insotit de o demonstratie a unei pretinse discriminari.
66. Astfel, trebuie reamintit ca un principiu fundamental ce sta la baza interpretarii articolului 14 al Conventiei sau articolului 1 al Protocolului nr. 12 aditional la Conventie, care interzic discriminarea, este ca „a distinge nu inseamna a discrimina”, iar, pentru a exista discriminare, in sensul acestor dispozitii conventionale, autoritatile statale ar trebui sa introduca distinctii intre situatii analoage si comparabile, fara ca acestea sa se bazeze pe o „justificare rezonabila si obiectiva”, statele contractante dispunand de o anumita marja de apreciere pentru a determina daca si in ce masura diferentele intre situatii analoage sau comparabile sunt de natura sa justifice diferentele de tratament juridic aplicat.
67. Or, in ipoteza ce face obiectul prezentului recurs in interesul legii, instantele nu aplica un tratament juridic favorizant si nu privilegiaza o anumita persoana sau un anumit grup de particulari, in virtutea unui criteriu de discriminare dintre cele enuntate de art. 14 al Conventiei, ci aplica intr-o cauza particulara dedusa judecatii principiile ce decurg dintr-un alt drept reglementat de Conventie, respectiv dreptul la un proces echitabil, cu componenta sa esentiala – dreptul la un tribunal independent si impartial cu plenitudine de jurisdictie -, al carui exercitiu nu trebuie limitat pentru argumentele anterior expuse.
68. Astfel, cei care se prevaleaza de un asemenea argument ignora insasi natura procedurii judiciare declansate pentru realizarea pretinsului drept de proprietate al persoanei indreptatite si atributele pe care le are instanta de judecata intr-o asemenea procedura, ajungand, in mod paradoxal, ca, sub pretextul nediscriminarii, sa prefere pasivitatea persoanei interesate care ar trebui sa astepte sine die intocmirea unei asemenea liste cu bunuri disponibile de catre autoritatile administrative sau sa nu sanctioneze insasi pasivitatea acestor autoritati, ce nu isi indeplinesc atributiile legale, „abordarea institutionala unitara”, in manifestarea ei negativa, devenind un fals panaceu al protectiei drepturilor omului.
69. Pentru toate aceste considerente,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
DECIDE:
Admite recursul in interesul legii promovat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Cluj si, in consecinta, stabileste ca:
In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 privind masurile pentru finalizarea procesului de restituire, in natura sau prin echivalent, a imobilelor preluate in mod abuziv in perioada regimului comunist in Romania, cu modificarile si completarile ulterioare, coroborate cu art. 221-223 din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013, aprobate prin Hotararea Guvernului nr. 401/2013, astfel cum au fost completate prin Hotararea Guvernului nr. 89/2014, pot fi acordate in compensare si alte bunuri decat cele mentionate in lista intocmita de entitatea investita cu solutionarea cererii formulate in baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, daca persoana indreptatita face dovada caracterului disponibil al acestora.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica, astazi, 14 mai 2018.
-****-
PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu
Publicat in Monitorul Oficial cu numarul 570 din data de 6 iulie 2018