Exceptia de nelegalitate poate fi invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004

Posted on Updated on by alinCategorii:comercial

Inalta Curte de Casatie si Justitie

COMPLETUL PENTRU SOLUTIONAREA RECURSULUI IN INTERESUL LEGII

 

Decizie nr. 9/2021 din 07/06/2021                                               Dosar nr. 3375/1/2020

 

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 976 din 13/10/2021

 

Corina-Alina Corbu – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie – presedintele completului

Denisa-Angelica Stanisor – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal

Laura-Mihaela Ivanovici – presedintele Sectiei I civile

Marian Buda – presedintele Sectiei a II-a civile

Daniel Gradinaru – presedintele Sectiei penale

Madalina Elena Grecu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Liliana Visan – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Emil Adrian Hancas – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Adriana Florina Secreteanu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Gabriel Viziru – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Claudia Marcela Canacheu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Maria Hrudei – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Florentina Dinu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Gheza Attila Farmathy – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Luiza Maria Paun – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Mariana Constantinescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Marius Ionel Ionescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Adrian Remus Ghiculescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Lavinia Curelea – judecator la Sectia I civila

Cristina Petronela Valeanu – judecator la Sectia I civila

Iulia Manuela Cirnu – judecator la Sectia a II-a civila

Mirela Politeanu – judecator la Sectia a II-a civila

Dan Andrei Enescu – judecator la Sectia penala

Simona Elena Cirnaru – judecator la Sectia penala

 

  1. Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedura civila si art. 33 alin. (1) coroborat cu art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu completarile ulterioare (Regulamentul ICCJ).
  2. Sedinta este prezidata de doamna judecator Corina-Alina Corbu, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
  3. Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie este reprezentat de doamna Diana Berlic, procuror-sef al Serviciului judiciar civil din cadrul Sectiei judiciare.
  4. La sedinta de judecata participa magistratul-asistent Bogdan Georgescu, desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 35 din Regulamentul ICCJ.
  5. Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare sesizarea formulata de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta.
  6. Dupa prezentarea de catre magistratul-asistent a referatului cauzei, presedintele completului de judecata, constatand ca nu sunt formulate chestiuni prealabile, acorda cuvantul reprezentantului procurorului general pentru prezentarea punctului de vedere cu privire la recursul in interesul legii.
  7. Doamna procuror Diana Berlic pune concluzii de admitere a recursului in interesul legii si pronuntare a unei decizii prin care sa se asigure interpretarea si aplicarea unitara a legii in problema de drept vizata, apreciind ca a doua orientare jurisprudentiala este in litera si in spiritul legii, in sensul ca este admisibila exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.
  8. Presedintele completului de judecata declara dezbaterile inchise, iar completul de judecata ramane in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

   
INALTA CURTE,

 

    deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

  1. Problema de drept care a generat practica neunitara
  2. Prin Hotararea nr. 20 din 14 decembrie 2020, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta a sesizat Inalta Curte de Casatie si Justitie, in temeiul art. 514 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii pe calea recursului in interesul legii cu privire la urmatoarea problema de drept:

    „Daca notiunea «indiferent de data emiterii» din dispozitiile art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, implica si actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi sau doar actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise ulterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.”

  1. Dispozitiile legale supuse interpretarii
  2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004):

 „Art. 4. – (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.”

   III. Principalele coordonate ale divergentelor de jurisprudenta

  1. Autorul sesizarii arata ca in practica judiciara nu exista un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept supusa dezbaterii, fiind evidentiate doua orientari jurisprudentiale.
  2. Intr-o prima orientare s-a considerat ca este inadmisibila exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, in acest sens pronuntandu-se urmatoarele instante: tribunalele Galati, Cluj si Bistrita-Nasaud si curtile de apel Iasi si Cluj. In sustinerea acestei orientari au fost invocate urmatoarele argumente: (i) in aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) si art. 148 alin. (2) din Constitutie, prin raportare la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale (Conventia), precum si la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, dispozitiile din Legea nr. 554/2004 care permit cenzurarea, fara limita in timp, pe calea exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi, contravin dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Conventie si aduc atingere principiului securitatii raporturilor juridice; (ii) in acelasi sens este si jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene care, in cauze similare, a retinut ca, atunci cand partea indreptatita sa formuleze o actiune in anulare impotriva unui act comunitar depaseste termenul-limita pentru introducerea acestei actiuni, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv si nu va mai putea solicita in instanta controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate; (iii) solutia este in acord cu principiul neretroactivitatii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constitutie, care prevede ca legea dispune numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile, dar si cu principiul securitatii raporturilor juridice, general acceptat in spatiul european ca o dimensiune a statului de drept si ca o componenta a dreptului la un proces echitabil; (iv) interpretarea contrara contravine principiului securitatii raporturilor juridice si dreptului la un proces echitabil, dat fiind ca, in privinta actelor administrative individuale, admiterea exceptiei de nelegalitate produce efecte similare, ca intindere si continut, cu anularea actului respectiv, iar judecatorul national, in calitate de prim judecator al Conventiei, are obligatia de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, acordandu-le preeminenta fata de orice alta prevedere contrara din legislatia nationala.
  3. Intr-o a doua orientare jurisprudentiala s-a considerat ca este admisibila exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, in acest sens pronuntandu-se curtile de apel Bacau, Suceava si Constanta. In sprijinul acestei orientari au fost invocate urmatoarele argumente: (i) sintagma „oricand in cadrul unui proces” are o dubla semnificatie: pe de o parte, exceptia este imprescriptibila, iar, pe de alta parte, exceptia poate fi invocata in orice stadiu al litigiului; (ii) exceptia de nelegalitate a actelor administrative cu caracter individual emise anterior Legii nr. 554/2004 este admisibila, raportat la art. 147 alin. (4) din Constitutie si la dezlegarile cuprinse in Decizia Curtii Constitutionale nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romanei, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, prin care a fost respinsa exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007; Curtea Constitutionala a retinut ca acest text legal nu aduce atingere principiului securitatii raporturilor juridice, deoarece contestarea pe cale incidentala a legalitatii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifica prin necesitatea exercitarii unui control de legalitate, fara de care solutia pronuntata de instanta risca sa fie fondata pe un act ilegal; or, deciziile Curtii Constitutionale sunt obligatorii pentru instantele de judecata; (iii) principiul neretroactivitatii legii civile priveste normele de drept substantial, iar nu pe cele de procedura, care sunt de imediata aplicare; prin aplicarea procedurii prevazute de Legea nr. 554/2004 nu se aduce atingere principiului fundamental amintit, deoarece legalitatea actului este apreciata tot in functie de legea substantiala in vigoare la data adoptarii acestuia; (iv) principiul stabilitatii raporturilor juridice nu poate reprezenta temei pentru inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate, intrucat ar implica promovarea unui drept prin intermediul unei nelegalitati; obtinerea sau apararea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a carui legalitate este indoielnica si care nu ar putea fi dovedita altfel decat prin ridicarea exceptiei de nelegalitate; (v) posibilitatea contestarii legalitatii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, pe cale de exceptie, apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit caruia fraus omnia corrumpit; acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat in timp dreptul de a ridica o asemenea exceptie; (vi) necesitatea examinarii legalitatii actului administrativ este posibil sa se impuna si dupa implinirea termenului de exercitare a actiunii in anulare a actului, exceptia de nelegalitate sub acest aspect constituind, ea insasi, un mijloc eficient de aparare justificat de exigentele unui proces echitabil; (vii) textul de lege este in acord si cu dispozitiile art. 126 alin. (6) din Constitutie, care garanteaza controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, intrucat prin intermediul exceptiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizeaza in concret, prin extinderea posibilitatii controlului si asupra actelor a caror legalitate nu a fost contestata pe cale principala.
  4. Opinia autorului sesizarii
  5. Autorul sesizarii nu a formulat un punct de vedere cu privire la problema de drept propusa, rezumandu-se la mentionarea practicii neunitare si a jurisprudentei relevante a instantei supreme si Curtii Constitutionale.
  6. Opinia procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
  7. Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin adresa nr. 2.306/C/4.069/III-5/2020 din 15 februarie 2021, a apreciat ca recursul in interesul legii promovat este inadmisibil, intrucat nu este un recurs national in conventionalitate (cu referire la Decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).
  8. Pe fondul problemei de drept, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a apreciat ca este in spiritul legii a doua orientare jurisprudentiala, pentru urmatoarele argumente: (i) obtinerea sau apararea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a carui legalitate este indoielnica; (ii) aplicarea principiului securitatii raporturilor juridice nu impiedica verificarea legalitatii unui act administrativ pe calea unei proceduri interne care, in cazul acesta, satisface pe deplin exigentele dreptului european; (iii) sub aspectul principiului stabilitatii raporturilor juridice, a fost invocata Decizia Curtii Constitutionale nr. 404/2008; (iv) textul legal in discutie contine norme de procedura care sunt de imediata aplicare, astfel incat nu poate fi retinuta inadmisibilitatea exceptiei de nelegalitate, intrucat principiul neretroactivitatii legii civile priveste normele de drept substantial, si nu pe cele de procedura, care sunt de imediata aplicare; (v) exceptia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci inlaturarea din cauza a actului a carui nelegalitate a fost constatata; (vi) Curtea Constitutionala a statuat ca aceste dispozitii sunt constitutionale si nu incalca art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20, art. 21, art. 52, art. 78 din Constitutie si nici art. 6 din Conventie, iar, conform art. 147 alin. (4) din Constitutie, deciziile Curtii Constitutionale sunt general obligatorii de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei.
  9. Opinia exprimata de specialisti din cadrul facultatilor de drept
  10. Profesorul universitar doctor Ovidiu Podaru de la Facultatea de Drept a Universitatii Babes-Bolyai din Cluj-Napoca si-a exprimat opinia in sensul celei de-a doua orientari jurisprudentiale, aducand, in principal, urmatoarele argumente: (i) vointa legiuitorului exprimata expres a fost aceea de a permite invocarea exceptiei de nelegalitate si in privinta actelor emise anterior adoptarii Legii nr. 554/2004; (ii) nu se pune problema aplicarii retroactive a dispozitiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, de vreme ce acestea sunt norme de procedura, cu aplicabilitate imediata; (iii) legalitatea actelor administrative emise mai inainte de adoptarea Legii nr. 554/2004 poate fi verificata in raport cu normele de drept material in vigoare la momentul emiterii acestor acte; (iv) chiar daca art. 4 din Legea nr. 554/2004 instituie o procedura cu totul noua de solutionare a exceptiei, aceasta nu inseamna ca exceptia insasi ar fi o institutie cu totul noua, ea regasindu-se, adesea fundamentata pe principiile generale ale dreptului, si in reglementarile anterioare; (v) principiul securitatii raporturilor juridice nu are nicio implicatie in speta; (vi) exceptia nu se poate ridica decat intr-un litigiu preexistent, al carui „fond” este supus propriilor sale reguli de prescriptie (extinctiva ori achizitiva) ori decadere, menite, in esenta, sa protejeze securitatea raporturilor juridice.
  11. Conferentiarul universitar doctor Tudor Chiuariu si lectorul universitar doctor Andrei Tinu de la Facultatea de Drept a Universitatii „Titu Maiorescu” din Bucuresti si-au exprimat opinia in sensul celei de-a doua orientari jurisprudentiale, pentru urmatoarele argumente: (i) in situatia in care destinatarul actului, persoana privata, invoca exceptia de nelegalitate a actului individual emis de autoritatea publica, in apararea acesteia din urma nu se pot invoca drepturi ale omului, intre care si principiul securitatii raporturilor juridice; in cazul invocarii exceptiei de un tert interesat, destinatarul actului, o persoana privata, are interesul sa se apere, intemeindu-se pe principiul securitatii raporturilor juridice, iar instanta va solutiona exceptia in functie de circumstantele concrete ale cauzei, inclusiv de aceasta aparare; (ii) argumentul intemeiat pe principiul securitatii raporturilor juridice derivat din dreptul Uniunii Europene nu este aplicabil; solutia de inadmisibilitate a exceptiei de nelegalitate nu protejeaza vreun drept fundamental, ci, dimpotriva, se opune unor drepturi fundamentale; (iii) in afara cazurilor in care dreptul Uniunii Europene este intr-adevar aplicabil, in sensul unei prevederi de drept substantial care este incidenta asupra fondului litigiului, invocarea principiului general al dreptului Uniunii privind protectia drepturilor fundamentale sau a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum si a jurisprudentei comunitare si unionale dezvoltate in temeiul acestora nu are temei legal.
  12. Conferentiarul universitar doctor Sebastian Spinei de la Facultatea de Drept a Universitatii „Lucian Blaga” din Sibiu si-a exprimat opinia in sustinerea celei de-a doua orientari jurisprudentiale, pentru urmatoarele argumente: (i) optiunea legiuitorului si consacrarea expresa a regimului juridic al exceptiei sunt lipsite de echivoc; (ii) intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004, strict ca norma procedurala relevanta, nu poate reprezenta o referinta pentru existenta sau efectele actelor administrative aflate deja in circuitul legal; (iii) de vreme ce legiuitorul stabileste lamurit ca singura masura a actelor administrative anterioare este insasi legea sub care ele s-au nascut, este limpede ca nu exista o situatie de retroactivitate; (iv) prevederile art. 263 si 277 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene sunt doar norme procedurale care vizeaza strict actele administrative comunitare si proceduri care se desfasoara numai in fata Curtii de Justitie a Uniunii Europene, ele nefiind menite sa fie aplicabile in alt context si in proceduri judiciare nationale care privesc alte categorii de acte; (v) cat priveste principiul securitatii juridice, la aceasta a raspuns deja Curtea Constitutionala, iar o hotarare judecatoreasca definitiva (irevocabila) nu are acelasi regim juridic cu un act administrativ, astfel ca nu exista „identitate de ratiune”.

   VII. Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie

  1. Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat printr-o hotarare obligatorie, pronuntata intr-un recurs in interesul legii sau pentru dezlegarea unor probleme de drept, asupra chestiunii referitoare la sintagma „indiferent de data emiterii” din cuprinsul dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  2. Cu privire la dispozitiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul invocarii exceptiei de nelegalitate in recurs, prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit ca: „Dispozitiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, permit invocarea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct in recurs.”
  3. In jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia contencios administrativ si fiscal au fost identificate hotarari judecatoresti definitive cu privire la problema de drept care formeaza obiectul recursului in interesul legii, in sensul primei orientari jurisprudentiale. In acest sens sunt deciziile nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567 din 21 februarie 2006, nr. 1.304 din 13 aprilie 2006, nr. 3.300 din 5 octombrie 2006, nr. 4.648 din 19 decembrie 2006 (in care au fost avute in vedere dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, anterior modificarii prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004) si deciziile nr. 103 din 13 ianuarie 2009, nr. 5.614 din 24 noiembrie 2011, nr. 135 din 16 ianuarie 2013 si nr. 899 din 25 februarie 2014 (in care au fost avute in vedere dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, ulterior modificarii prin Legea nr. 262/2007).
  4. Prin aceste decizii s-au retinut, in esenta, urmatoarele: (i) in exercitarea rolului ce revine judecatorului national, ca prim judecator conventional si comunitar, prin raportare la Conventie, la practica Curtii Europene a Drepturilor Omului (CEDO) – blocul de conventionalitate, precum si la reglementarile comunitare si jurisprudenta Curtii de Justitie de la Luxemburg, dispozitiile in cauza, in masura in care permit cenzurarea legalitatii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, incalca dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Conventie si in practica CEDO, precum si de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securitatii juridice, care este implicit in totalitatea articolelor Conventiei si care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Hotararea din 6 decembrie 2007, Beian contra Romaniei, paragraful 39); (ii) sub aspectul posibilitatii de cenzurare a legalitatii unui act juridic, CEDO a retinut ca posibilitatea de a anula, fara limita in timp, o hotarare judecatoreasca irevocabila reprezinta o incalcare a principiului securitatii juridice (Hotararea din 28 octombrie 1999, Brumarescu impotriva Romaniei, paragraful 62); (iii) Curtea de Justitie de la Luxemburg a retinut, de asemenea, in ceea ce priveste posibilitatea de invocare a exceptiei de nelegalitate cu privire la actele institutiilor comunitare, ca, atunci cand partea indreptatita sa formuleze o actiune in anulare impotriva unui act comunitar depaseste termenul-limita pentru introducerea acestei actiuni, trebuie sa accepte faptul ca i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv si nu va mai putea solicita in instanta controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate [Hotararea din 27 septembrie 1983, Universitat Hamburg (C-216/82 pct. 5 si urmatoarele), Hotararea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 si urmatoarele), Hotararea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef si altii (C-241/95, pct. 14 si urmatoarele), Hotararea din 30 ianuarie 1996, Wiljo (C-178/95, pct. 15 si urmatoarele), Hotararea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel si altii (C-408/95, pct. 26 si urmatoarele), Hotararea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 si urmatoarele), Hotararea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 si urmatoarele) si Hotararea din 23 februarie 2006, Atzeni si altii (C-346/03 si C-529/03, pct. 30 si urmatoarele)].

   VIII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

  1. Instanta de contencios constitutional s-a pronuntat asupra constitutionalitatii dispozitiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, stabilind ca acestea sunt conforme cu prevederile Constitutiei, prin mai multe decizii, printre care: Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008; Decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 354 din 8 mai 2008; Decizia nr. 702 din 17 iunie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 528 din 14 iulie 2008, Decizia nr. 1.026 din 9 iulie 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 661 din 5 octombrie 2009; Decizia nr. 416 din 7 aprilie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 419 din 15 iunie 2011; Decizia nr. 1.171 din 15 septembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 840 din 28 noiembrie 2011. In cadrul argumentelor de respingere a exceptiilor de neconstitutionalitate au fost retinute urmatoarele: (i) prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu au caracter retroactiv, intrucat, desi exceptia de nelegalitate poate fi invocata si in ceea ce priveste actele administrative emise anterior intrarii in vigoare a legii, totusi legalitatea acestora se examineaza in functie de conditiile de validitate prevazute de reglementarile cuprinse in actele normative care erau in vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004; (ii) textul de lege criticat este in acord si cu dispozitiile art. 126 alin. (6) din Constitutie, care garanteaza controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, intrucat prin intermediul exceptiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizeaza in concret, prin extinderea posibilitatii controlului si asupra actelor a caror legalitate nu a fost contestata pe cale principala; (iii) contestarea pe cale incidentala a legalitatii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifica prin necesitatea exercitarii unui control de legalitate fara de care solutia pronuntata de instanta risca sa fie fondata pe un act ilegal; din aceasta perspectiva, posibilitatea contestarii legalitatii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de exceptie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit caruia fraus omnia corrumpit, acesta fiind motivul pentru care nici nu a fost limitat in timp dreptul de a ridica o asemenea exceptie; (iv) principiul stabilitatii raporturilor juridice, care se deduce atat din prevederile art. 1 alin. (3) din Constitutie, cat si din preambulul Conventiei, nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalitati; obtinerea sau apararea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a carui legalitate este indoielnica si care nu ar putea fi dovedita altfel decat prin ridicarea exceptiei de nelegalitate; (v) jurisprudenta in materie a CEDO (cauzele de tip Brumarescu) si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene nu este pertinenta in cauza, principiul securitatii juridice fiind periclitat in situatia repunerii in discutie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotarari judecatoresti emise in numele legii, si nu atunci cand este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii.
  2. Jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului
  3. La nivelul Curtii Europene a Drepturilor Omului si al Curtii de Justitie a Uniunii Europene nu s-a identificat jurisprudenta relevanta care sa vizeze in mod direct problema de drept ce formeaza obiectul recursului in interesul legii.
  4. Raportul asupra recursului in interesul legii
  5. In cauza, judecatorii-raportori au intocmit raportul, conform art. 516 alin. (7) din Codul de procedura civila, motivand proiectul solutiei ce se propune a fi data recursului in interesul legii.
  6. Inalta Curte de Casatie si Justitie
  7. Regularitatea investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie
  8. Verificarea regularitatii investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie impune analiza conditiilor de admisibilitate in raport cu dispozitiile art. 514 si 515 din Codul de procedura civila.
  9. Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul in interesul legii, conditia este indeplinita, intrucat autorul sesizarii, Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta, se regaseste printre titularii dreptului de sesizare prevazuti de art. 514 din Codul de procedura civila.
  10. Sub aspectul obiectului, in sensul ca recursul in interesul legii trebuie sa se circumscrie dispozitiilor art. 514 din Codul de procedura civila, respectiv sa priveasca o problema de drept solutionata diferit de instantele judecatoresti, intrucat finalitatea acestei institutii juridice o constituie asigurarea interpretarii si aplicarii unitare a legii, astfel cum prevad si dispozitiile art. 126 alin. (3) din Constitutie, conditia este indeplinita, prin sesizare fiind indicata o problema de drept rezultata din interpretarea si aplicarea diferita a unor dispozitii legale, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, si anume posibilitatea ca exceptia de nelegalitate sa fie invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 sau doar in ceea ce priveste actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise ulterior intrarii acesteia in vigoare.
  11. Sub aspectul cerintei de ordin formal prevazute de dispozitiile art. 515 din Codul de procedura civila, constand in dovada ca problema de drept care formeaza obiectul sesizarii a fost solutionata in mod diferit, prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii, conditia este indeplinita, avand in vedere hotararile judecatoresti definitive anexate sesizarii, din care rezulta ca s-au dat dezlegari diferite problemei de drept in discutie.
  12. Analiza problemei de drept solutionate in mod neunitar de instantele judecatoresti
  13. Din analiza celor doua orientari jurisprudentiale expuse in actul de sesizare si din jurisprudenta atasata sesizarii rezulta ca problema de drept solutionata neunitar priveste interpretarea dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, si anume posibilitatea ca exceptia de nelegalitate sa fie invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a acestei legi sau doar in ceea ce priveste actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise ulterior intrarii acesteia in vigoare.
  14. Divergenta de jurisprudenta priveste, in concret, sintagma „indiferent de data emiterii” din cuprinsul dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  15. In cadrul primei orientari jurisprudentiale s-a apreciat ca judecatorului national ii revine rolul de a aprecia, pe de o parte, in sensul art. 20 alin. (2) din Constitutie, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Romania este parte, iar, pe de alta parte, in sensul art. 148 alin. (2) din Constitutie, cu privire la compatibilitatea si concordanta normelor din dreptul intern cu reglementarile si jurisprudenta Uniunii Europene. S-a constatat ca dispozitiile din Legea nr. 544/2004 care permit cenzurarea, fara limita in timp, pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 contravin unor principii fundamentale conventionale si comunitare a caror respectare asigura exercitiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
  16. Potrivit celei de-a doua orientari jurisprudentiale s-a apreciat ca problemele referitoare la principiul stabilitatii/securitatii raporturilor juridice nu mai pot face obiectul analizei, acestea fiind nefondate in raport cu considerentele deciziilor Curtii Constitutionale, obligatorii pentru instantele de judecata; s-a considerat ca sintagma „oricand in cadrul unui proces” are o dubla semnificatie, pe de o parte, ca exceptia este imprescriptibila, iar, pe de alta parte, ca exceptia poate fi invocata in orice stadiu al litigiului; s-a subliniat ca principiul neretroactivitatii legii civile priveste normele de drept substantial, si nu pe cele de procedura, care sunt de imediata aplicare, si nu se aduce atingere acestuia, deoarece legalitatea actului este apreciata in functie de legea substantiala in vigoare la data adoptarii acestuia.
  17. Raportat la orientarile jurisprudentiale prezentate, Inalta Curte retine ca este in litera si in spiritul legii interpretarea potrivit careia exceptia de nelegalitate poate fi invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 si rezulta din interpretarea coroborata a dispozitiilor acestei legi.
  18. Controlul de legalitate al actelor administrative, potrivit dispozitiilor Legii nr. 554/2004, poate fi exercitat pe calea actiunii in anulare, in ceea ce priveste actele administrative cu caracter normativ si actele administrative cu caracter individual, sau pe calea incidentala a exceptiei de nelegalitate, in ceea ce priveste actele administrative cu caracter individual.
  19. Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al exceptiei de nelegalitate. Controlul judecatoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercita de catre instanta de contencios administrativ exclusiv in cadrul actiunii in anulare, competenta de solutionare apartinand, ca instante de fond, tribunalelor sau curtilor de apel, iar ca instante de control judiciar, curtilor de apel sau instantei supreme.
  20. Actele administrative cu caracter individual pot forma atat obiectul actiunii in anulare, competenta de solutionare apartinand instantelor de contencios administrativ, anterior mentionate, cat si obiectul exceptiei de nelegalitate.
  21. Cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual se pot introduce in termenul de prescriptie de 6 luni prevazut de dispozitiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sau, pentru motive temeinice, peste acest termen, dar in termenul de decadere de un an prevazut de dispozitiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
  22. Exceptia de nelegalitate reprezinta un incident procedural survenit in cursul judecatii unei cauze, prin contestarea de catre partea interesata a legalitatii unui act administrativ cu caracter individual de care depinde solutionarea pe fond a litigiului, un mijloc de aparare folosit pentru apararea ori valorificarea unui drept al partii care intelege sa se prevaleze de aceasta. Prin exceptia de nelegalitate se declanseaza, indirect, un control de legalitate al actului administrativ cu caracter individual, avand ca finalitate lipsirea de efecte a acestuia, exclusiv in cauza in care exceptia a fost invocata.
  23. Dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementeaza exceptia de nelegalitate si procedura specifica acesteia. Potrivit alin. (1), exceptia de nelegalitate are ca obiect numai actele administrative cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora, si poate fi invocata oricand in cadrul unui proces, din oficiu sau de catre partea interesata. Alin. (2) prevede ca solutionarea litigiului pe fond trebuie sa depinda de actul administrativ cu caracter individual ce face obiectul exceptiei si de faptul ca instanta investita cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate este competenta sa se pronunte asupra exceptiei, fie printr-o incheiere interlocutorie, fie prin hotararea pe care o va pronunta in cauza, iar, potrivit alin. (4), in cazul in care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanta in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.
  24. Competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate apartine, de la data de 15 februarie 2013, data intrarii in vigoare a Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012 (Legea nr. 76/2012), instantei investite cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate.
  25. Anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 76/2012, instanta in fata careia era invocata exceptia de nelegalitate, constatand ca de actul administrativ a carui legalitate era contestata depinde solutionarea litigiului pe fond, sesiza instanta de contencios administrativ competenta, prin incheiere motivata, si suspenda judecata cauzei pana la solutionarea exceptiei.
  26. Cu privire la exceptia de nelegalitate, reglementata in mod distinct, pentru prima data, prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit, prin Decizia nr. 36 din 7 noiembrie 2016, citata anterior, ca exceptia poate fi invocata „oricand in cadrul unui proces”, interpretarea in sensul ca exceptia nu poate fi invocata in recurs fiind contrara principiului conform caruia „legea trebuie interpretata in sensul aplicarii ei, iar nu in sensul neaplicarii”.
  27. In evolutie legislativa, dispozitiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a caror interpretare a condus la aparitia divergentelor de jurisprudenta, au avut urmatorul continut:
  28. a) in forma initiala a Legii nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004:

    „Art. 4. – (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.”;

  1. b) in forma modificata prin art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007 (Legea nr. 262/2007):

    „Art. 4. – (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza. Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze.”;

  1. c) in forma modificata prin art. VII din Legea nr. 202/2010 privind unele masuri pentru accelerarea solutionarii proceselor, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 714 din 26 octombrie 2010:

    „Art. 4. – (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza; incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze si nici atunci cand exceptia de nelegalitate a fost invocata in cauze penale.”;

  1. d) in forma modificata prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012:

    „Art. 4. – (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate.”

  1. Sintagma „indiferent de data emiterii acestuia” nu era prevazuta de art. 4 la data adoptarii Legii nr. 554/2004, aceasta fiind introdusa prin modificarea prevazuta de art. I pct. 5 din Legea nr. 262/2007.
  2. Caracterul clar si neindoielnic al dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in ceea ce priveste sintagma „indiferent de data emiterii acestuia”, este reliefat de prevederile art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007, potrivit carora „Dispozitiile referitoare la exceptia de nelegalitate si la garantiile procesuale prevazute de Legea nr. 554/2004, cu modificarile ulterioare, se aplica si cauzelor aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a prezentei legi. Exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, in forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
  3. Vointa legiuitorului a fost, fara echivoc, aceea de a reglementa posibilitatea de invocare a exceptiei de nelegalitate inclusiv pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 in forma sa initiala, instituind aceasta posibilitate prin norme de procedura, la acea data de imediata aplicare, inclusiv in cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a legii.
  4. In expunerea de motive a Legii nr. 262/2007 se arata faptul ca textul art. 4 alin. (1) este „foarte clar, cercetarea legalitatii unui act administrativ se face oricand, ceea ce inseamna ca nu are relevanta data emiterii acestuia”, iar interpretarea textului in sensul ca „se aplica numai actelor care au fost adoptate dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004” „nu reprezinta o interpretare a legii, in litera si spiritul ei”.
  5. Ulterior modificarii dispozitiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007, in prima decizie prin care s-a pronuntat asupra constitutionalitatii raportat la aceasta modificare – Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, mentionata si anterior – Curtea Constitutionala a retinut ca nu sunt intemeiate criticile privind incalcarea principiului stabilitatii raporturilor juridice, ca dispozitiile nu au caracter retroactiv, textul de lege fiind „in acord si cu dispozitiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentala, care garanteaza controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, intrucat prin intermediul exceptiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizeaza in concret, prin extinderea posibilitatii controlului si asupra actelor a caror legalitate nu a fost contestata pe cale principala”. A subliniat ca „ideea pe care se intemeiaza institutia exceptiei de nelegalitate se numara printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gandirea juridica a sistemului de drept romanogermanic si a fost consacrata prin maxima quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, a carei semnificatie este ca cele ce sunt vremelnice pentru o actiune juridica sunt permanente pentru constituirea exceptiei”.
  6. Mai mult, vointa legiuitorului in sensul posibilitatii de invocare a exceptiei de nelegalitate inclusiv pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 este reliefata de dispozitiile art. III din Legea nr. 262/2007, care au prevazut ca „Hotararile judecatoresti pronuntate in baza Legii nr. 554/2004, ramase definitive si irevocabile fara solutionarea pe fond a exceptiei de nelegalitate, care a fost respinsa ca inadmisibila, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce in termen de 3 luni de la intrarea in vigoare a prezentei legi”.
  7. S-a instituit astfel un caz special de revizuire a hotararilor judecatoresti pronuntate in baza Legii nr. 554/2004 pentru situatiile in care exceptia de nelegalitate a fost respinsa ca inadmisibila, ca urmare a interpretarii in sensul ca exceptia nu este admisibila pentru actele administrative cu caracter individual emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, pe care legiuitorul a considerat-o neconforma vointei sale.
  8. Din cele prezentate rezulta ca norma de drept supusa analizei este redactata intr-un mod clar si prevede faptul ca exceptia de nelegalitate poate fi invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.
  9. Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie o norma de procedura prin care este reglementata, ca incident procedural, exceptia de nelegalitate a actelor administrative cu caracter individual. Din punctul de vedere al normelor de drept material, legiuitorul a precizat ca motivele de nelegalitate se analizeaza prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
  10. Pe cale de consecinta, dispozitiile care reglementeaza exceptia de nelegalitate nu au caracter retroactiv, intrucat, desi exceptia de nelegalitate poate fi invocata si in ceea ce priveste actele administrative emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate se examineaza prin raportare la dispozitiile legale care erau in vigoare la momentul emiterii actului administrativ a carui nelegalitate s-a invocat.
  11. Exceptia de nelegalitate nu are ca efect anularea, ci inlaturarea din cauza a actului administrativ cu caracter individual a carui nelegalitate a fost constatata, instanta in fata careia a fost invocata exceptia de nelegalitate solutionand cauza fara a tine seama de acest act. Astfel fiind, admiterea unei exceptii de nelegalitate produce efecte doar intre partile litigiului, actul administrativ cu caracter individual producandu-si in continuare efectele fata de terti.
  12. Cu privire la prima opinie jurisprudentiala se impune precizarea faptului ca analiza concreta de compatibilitate a unei norme juridice nationale si a efectelor acesteia cu reglementarile Conventiei, precum si competenta aplicarii cu prioritate a reglementarilor dreptului european, obligatorii in raport cu prevederile legislatiei nationale, tinand seama inclusiv de jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si a Curtii de Justitie a Uniunii Europene, revin, in aplicarea legii, instantelor de judecata investite cu solutionarea cauzelor.
  13. In acest sens, prin Decizia nr. 750 din 4 noiembrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 18 din 11 ianuarie 2016, Curtea Constitutionala a subliniat ca „28. (…) nu este de competenta sa sa analizeze conformitatea unei dispozitii de drept national cu textul Tratatului privind functionarea Uniunii Europene prin prisma art. 148 din Constitutie, aceasta competenta apartinand instantei de judecata, care, pentru a ajunge la o concluzie corecta si legala, din oficiu sau la cererea partii, poate formula o intrebare preliminara in sensul art. 267 din Tratat la Curtea de Justitie a Uniunii Europene. De altfel, Curtea a mai aratat ca toate aceste aspecte converg spre a demonstra faptul ca sarcina aplicarii cu prioritate a reglementarilor dreptului european obligatorii in raport cu prevederile legislatiei nationale revine instantei de judecata, fiind o chestiune de aplicare a legii, si nu de constitutionalitate (a se vedea, in acest sens, Decizia nr. 1.249 din 7 octombrie 2010, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010)”.
  14. In jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul competent sa judece recursul in interesul legii, prin Decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011, precum si prin Decizia nr. 1 din 16 ianuarie 2012, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 210 din 29 martie 2012, s-a retinut, de asemenea, ca deciziile si considerentele deciziilor Curtii Constitutionale sunt obligatorii in ceea ce priveste constatarile conformitatii sau neconformitatii atat cu Constitutia, cat si cu Conventia si cu jurisprudenta CEDO, insa, daca instanta de contencios constitutional a constatat conventionalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una in abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constitutionala) si nu impiedica instantele de drept comun sa evalueze in concret, in fiecare cauza in parte, in raport cu datele fiecarei spete, daca aplicarea aceleiasi norme nu antreneaza pentru reclamant consecinte incompatibile cu Conventia, protocoalele ei aditionale sau cu jurisprudenta CEDO.
  15. Este de observat, la nivel de principiu, in ceea ce priveste dispozitiile art. 20 alin. (2) din Constitutie, potrivit carora „Daca exista neconcordante intre pactele si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, si legile interne, au prioritate reglementarile internationale, cu exceptia cazului in care Constitutia sau legile interne contin dispozitii mai favorabile”, ca aplicarea prioritara a reglementarilor internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului se face numai in situatiile in care acestea contin dispozitii mai favorabile decat dreptul intern, in caz contrar avand prioritate normele nationale.
  16. Principiul aplicarii cu prioritate a dreptului Uniunii Europene este prevazut de dispozitiile art. 148 alin. (2) din Constitutie, iar garantarea aducerii la indeplinire a obligatiilor rezultate din actul aderarii la Uniunea Europeana si din aplicarea acestui principiu revine, potrivit alin. (4) al aceluiasi articol, Parlamentului, Presedintelui Romaniei, Guvernului si autoritatii judecatoresti.
  17. Potrivit art. 148 alin. (2) din Constitutie, „Ca urmare a aderarii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare”, astfel ca, in lipsa unui conflict concret dintre dreptul intern aplicabil direct in cauza si dreptul european incident, nu se pune problema incalcarii principiului aplicarii prioritare a dreptului Uniunii Europene.
  18. Din aceasta perspectiva trebuie avut in vedere faptul ca art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se aplica institutiilor Uniunii si ale statelor membre pentru toate drepturile garantate de dreptul Uniunii, in cazul in care acestea pun in aplicare dreptul Uniunii.
  19. In ceea ce priveste dispozitiile art. 277 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene (ex-art. 241 din Tratatul de instituire a Comunitatii Europene), spre deosebire de exceptia de nelegalitate reglementata de dreptul national, care se refera la actele administrative cu caracter individual, acestea prevad controlul indirect de legalitate al actelor cu caracter general, si anume: „Sub rezerva expirarii termenului prevazut la articolul 263 al saselea paragraf in cazul unui litigiu privind un act cu caracter general adoptat de o institutie, un organ, un oficiu sau o agentie a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevazute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca in fata Curtii de Justitie a Uniunii Europene inaplicabilitatea respectivului act.”
  20. Potrivit art. 263 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene (ex-art. 230 din Tratatul de instituire a Comunitatii Europene):

    „Curtea de Justitie a Uniunii Europene controleaza legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale Comisiei si ale Bancii Centrale Europene, altele decat recomandarile si avizele, si a actelor Parlamentului European si ale Consiliului European menite sa produca efecte juridice fata de terti. Aceasta controleaza, de asemenea, legalitatea actelor organelor, oficiilor sau agentiilor Uniunii destinate sa produca efecte juridice fata de terti.

    In acest scop, Curtea are competenta sa se pronunte cu privire la actiunile formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie, pentru motive de necompetenta, de incalcare a unor norme fundamentale de procedura, de incalcare a tratatelor sau a oricarei norme de drept privind aplicarea acestuia ori de abuz de putere.

    (…)

    Actiunile prevazute de prezentul articol trebuie formulate in termen de doua luni, dupa caz, de la publicarea actului, de la notificarea acestuia reclamantului sau, in lipsa, de la data la care reclamantul a luat cunostinta de actul respectiv.”

  1. Este de observat faptul ca, desi exceptia de nelegalitate prevazuta de dreptul intern si inaplicabilitatea prevazuta de Tratatul privind functionarea Uniunii Europene constituie, din perspectiva posibilitatii de invocare, forme ale controlului indirect de legalitate, pentru care nu se prevede exercitarea intr-un anume termen, si urmaresc acelasi scop, respectiv inlaturarea din solutionarea unui litigiu de fond a actelor nelegale, cele doua institutii au obiect diferit, si anume: exceptia de nelegalitate are ca obiect actele administrative cu caracter individual, iar inaplicabilitatea priveste actele cu caracter general adoptate la nivelul Uniunii. In privinta actelor normative, dreptul national exclude posibilitatea invocarii exceptiei de nelegalitate, impotriva acestora putand fi formulata oricand actiune in anulare.
  2. Cu privire la principiul securitatii juridice sau al stabilitatii raporturilor juridice, consacrat in mod constant atat de CEDO, cat si de Curtea de Justitie a Uniunii Europene, este de mentionat ca in discutie nu sunt situatii sau raporturi juridice consfintite prin hotarari judecatoresti definitive, ci acte administrative cu caracter individual a caror nelegalitate este pusa la indoiala, actul administrativ cu caracter individual neavand regimul juridic al hotararii judecatoresti.
  3. In acest sens a retinut Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008, citata anterior, cu privire la principiul stabilitatii raporturilor juridice, faptul ca „Exceptia de nelegalitate priveste un act administrativ unilateral cu caracter individual, emis cu incalcarea dispozitiilor imperative sau dispozitive ale legii, si nu o hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila, constitutiva de drepturi. Principiul securitatii juridice este periclitat in situatia repunerii in discutie a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotarari judecatoresti emise in numele legii, si nu atunci cand este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocarii exceptiei de nelegalitate nu este contrara, ci vine chiar in ideea restabilirii echitatii, justitiei si legalitatii ce trebuie sa stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigentelor impuse de art. 6 din Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, privind dreptul la un proces echitabil, sub aspectul principiului securitatii raporturilor juridice si a dreptului la justitie”.
  4. Cu privire la dreptul Uniunii Europene, competenta de interpretare, in scopul aplicarii unitare la nivelul tuturor statelor membre, apartine, in temeiul art. 267 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, Curtii de Justitie a Uniunii Europene, care se pronunta, daca dreptul Uniunii este aplicabil cauzei principale, cu titlu preliminar, la solicitarea instantelor nationale, referitor la interpretarea tratatelor, validitatea si interpretarea actelor adoptate de institutiile, organele, oficiile sau agentiile Uniunii. Interpretarea normei de drept al Uniunii, in exercitarea acestei competente, lamureste si precizeaza semnificatia si domeniul de aplicare a normei, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit sa fie inteleasa si aplicata de la intrarea sa in vigoare, consecinta fiind ca efectele sale se aplica, in principiu, de la data intrarii in vigoare a normei interpretate (Hotararea din 27 martie 1980, Denkavit italiana, 61/79, Rec, p. 1205, punctul 16, Hotararea din 19 octombrie 1995, Richardson, C137/94, Rec, p. 13407, punctul 33, Hotararea din 10 februarie 2000, Deutsche Telekom, C50/96, Rec, p. 1743, punctul 43, Hotararea din 28 februarie 2018, Nidera, C-387/16, punctul 30).
  5. In contextul obligatiei statelor membre de a asigura respectarea dreptului Uniunii, Curtea de Justitie a Uniunii Europene a retinut in jurisprudenta sa (Hotararea din 12 februarie 2008, Willy Kempter KG, C-2/06 pct. 34, 37, 38; Hotararea din 4 octombrie 2012, Hristo Byankov, C-249/11, pct. 69, 76, 77) ca, in raport cu principiul securitatii juridice, face parte din securitatea juridica caracterul definitiv al unei decizii administrative, dobandit dupa expirarea termenelor rezonabile pentru introducerea actiunilor, iar dreptul Uniunii nu impune ca un organ administrativ sa fie obligat, in principiu, sa revina asupra deciziei care a dobandit un astfel de caracter definitiv. Insa imprejurari speciale pot fi susceptibile sa impuna unui organ administrativ national reexaminarea unei decizii administrative definitive in vederea luarii in considerare in special a interpretarii unei dispozitii relevante de drept al Uniunii retinute ulterior de catre Curte, in conditiile unui echilibru intre cerinta securitatii juridice si cea a legalitatii din perspectiva dreptului Uniunii.

 

  1. Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedura civila, cu referire la art. 514 din acelasi cod,

   
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

   
In numele legii

   
D E C I D E:

 

    Admite recursul in interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curtii de Apel Constanta si, in consecinta, stabileste ca:

    In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, exceptia de nelegalitate poate fi invocata si cu privire la actele administrative cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.

    Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.

    Pronuntata in sedinta publica astazi, 7 iunie 2021.

PRESEDINTELE INALTEI CURTI DE CASATIE SI JUSTITIE

CORINA-ALINA CORBU

Magistrat-asistent,

Bogdan Georgescu

sursa:  http://www.scj.ro/1538/5580/Comunicate-privind-deciziile-pronuntate-in-recurs-in-interesul-legii-in-cadrul-Completurilor-pentru-/Comunicat-privind-decizia-pronuntata-in-recurs-in-interesul-legii-in-sedinta-din-7-iunie-2021

alin