Notiunea de „autoritate publica”, astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, nu este similara cu cea de „institutie publica”, astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele locale, cu modificarile si completarile ulterioare.
R O M A N I A
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
Completele pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
Decizia nr. 28/2017 Dosar nr. 304/1/2017
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 378 din 22/05/2017
Ionel Barba – presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal – presedintele completului
Iuliana Maiereanu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Cezar Hincu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Mariana Constantinescu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Emilia Claudia Visoiu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Laura-Mihaela Ivanovici – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Florentina Dinu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Carmen Maria Ilie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formeaza obiectul dosarului este constituit conform dispozitiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele masuri pentru degrevarea instantelor judecatoresti, precum si pentru pregatirea punerii in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila, cu modificarile ulterioare, si ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul I.C.C.J.).
Sedinta este prezidata de domnul judecator Ionel Barba, presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.
La sedinta de judecata participa domnul Aurel Segarceanu, magistrat-asistent la Sectiile Unite, desemnat in conformitate cu dispozitiile art. 276 din Regulamentul I.C.C.J.
Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia in examinare sesizarea formulata de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal, in Dosarul nr. 391/36/2014, privind pronuntarea unei hotarari prealabile pentru dezlegarea urmatoarelor chestiuni de drept:
„- in interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, se poate considera ca furnizorul serviciului public de apa si canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apa si canalizare nr. 241/2006, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legea serviciilor comunitare de utilitati publice nr. 51/2006, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, este o autoritate publica?
– notiunea de «autoritate publica», astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, este similara cu cea de «institutie publica» astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare, si art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele locale, cu modificarile si completarile ulterioare?”
Magistratul-asistent prezinta referatul cu privire la obiectul sesizarii, aratand ca instantele de judecata au comunicat ca nu au identificat jurisprudenta referitoare la problemele de drept supuse dezlegarii, transmitand puncte de vedere cu privire la acestea; se arata, de asemenea, ca a fost depus la dosar raportul intocmit de judecatorul-raportor, act care, potrivit dispozitiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedura civila, a fost comunicat partilor, ale caror puncte de vedere sunt atasate la dosar.
In urma deliberarilor, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ramane in pronuntare asupra sesizarii.
INALTA CURTE,
deliberand asupra chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizarii, constata urmatoarele:
I. Titularul si obiectul sesizarii
1. Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal, prin incheierea din 3 noiembrie 2016, pronuntata in Dosarul nr. 391/36/2014, a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, prin care sa se dea o rezolvare de principiu urmatoarelor chestiuni de drept:
„- in interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera ca furnizorul serviciului public de apa si canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apa si canalizare nr. 241/2006, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 241/2006), si Legea serviciilor comunitare de utilitati publice nr. 51/2006, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publica?
– notiunea de «autoritate publica», astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similara cu cea de «institutie publica», astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 500/2002), si art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele locale, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 273/2006) ?”
II. Expunerea succinta a procesului. Obiectul investirii instantei care a solicitat pronuntarea unei hotarari prealabile. Stadiul procesual in care se afla pricina
2. Prin actiunea inregistrata pe rolul Curtii de Apel Constanta – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, la data de 24.06.2014, cu nr. 391/36/2014, reclamanta societate comerciala a chemat in judecata pe parata Agentia Nationala de Administrare Fiscala, solicitand urmatoarele:
– anularea in tot a raspunsului la Plangerea prealabila administrativa nr. 5.523 din 23.05.2014, materializat in Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisa de parata, ca netemeinic si nelegal;
– sa se constate calitatea reclamantei de serviciu public asimilat autoritatilor publice, in conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) teza ultima din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum a fost modificata prin art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006;
– sa se constate ca, in aceasta calitate, reclamanta se incadreaza in exceptia prevazuta de art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011 privind reglementarea acordarii esalonarilor la plata, aprobata prin Legea nr. 15/2012, cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011), in sensul ca nu este obligata sa constituie garantii in cazul inlesnirilor la plata sub forma esalonarii, prin derogare de la art. 126 din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala).
3. In motivarea cererii, reclamanta a aratat ca s-a adresat paratei cu o cerere prin care a solicitat esalonarea la plata a debitelor pe care le are la buget, fara constituirea de garantii, in temeiul dispozitiilor art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011, raportat la dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 si art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum au fost modificate prin art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, prin derogare de la prevederile art. 126 din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala.
4. Reclamanta a apreciat ca raspunsul negativ al paratei este total nejustificat, fata de temeiurile legale invocate, lezandu-i dreptul de acces la o facilitate legala, cum este cea a inlesnirii la plata sub forma esalonarii, fara constituirea de garantii, in conformitate cu prevederile legale invocate. A aratat reclamanta ca deruleaza proiecte cu fonduri europene prin autoritatile locale, actionariatul fiind: judetul T., prin consiliul judetean, municipiul T., Consiliul Local Municipal T., orasul I., prin consiliul local, orasul M., prin consiliul local, orasul S., prin consiliul local.
5. Serviciul public furnizat este delegat prin autoritatea delegata denumita Asociatia Intercomunitara „Dezvoltarea durabila a serviciilor de apa si canalizare in judetul T.”, formata prin asocierea unitatilor administrativ-teritoriale mentionate, la care se adauga orasul B., prin consiliul local, si comuna S., prin consiliul local; prin urmare, sustine reclamanta, aceasta furnizeaza un serviciu public in regim de putere publica, delegata de unitatile publice mai sus aratate, si are calitatea de persoana juridica de drept public asimilata autoritatilor publice, in conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, incadrandu-se in exceptia prevazuta de art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011, in sensul ca poate beneficia de inlesniri la plata sub forma esalonarii fara constituirea de garantii.
6. Parata a depus intampinare prin care a invocat inadmisibilitatea actiunii, aratand ca Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisa de D.G.R.C.C.B. din cadrul A.N.A.F, atacata in cauza, nu este act administrativ in intelesul Legii nr. 554/2004, intrucat nu da nastere si nu modifica sau stinge raporturi juridice, reprezentand doar un punct de vedere la solicitarea reclamantei de a i se comunica daca, in conformitate cu dispozitiile legale indicate de aceasta, poate accesa esalonarea tuturor sumelor restante la bugetul de stat, fara constituire de garantii asiguratorii.
7. Pe fondul cauzei, parata a aratat ca, in vederea obtinerii de inlesniri la plata, institutiile publice exceptate de la constituirea de garantii sunt cele definite prin Legea nr. 500/2002 si prin Legea nr. 273/2006, iar nu cele definite de Legea nr. 554/2004, invocata de reclamanta.
8. Reclamanta este infiintata in temeiul Legii societatilor nr. 31/1990, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 31/1990), forma de constituire societate pe actiuni fiind prevazuta numai de acest act normativ; este inmatriculata la registrul comertului potrivit legii, acest aspect nefiind specific institutiilor publice, astfel ca nu se incadreaza in situatiile de exceptie prevazute de art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011 si, ca atare, pentru a beneficia de acordarea inlesnirilor la plata a obligatiilor fiscale trebuie sa constituie garantii potrivit prevederilor art. 9 din acelasi act normativ.
9. Exceptia invocata in mod eronat de reclamanta se refera la institutiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 si Legea nr. 273/2006, dupa caz, si nu la asimilarea serviciului public cu calitatea de autoritate publica, in conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a solicitat reclamanta in actiunea formulata.
10. Prin Sentinta civila nr. 172 din 8.10.2014, Curtea de Apel Constanta – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal a respins exceptia inadmisibilitatii si a respins actiunea reclamantei ca nefondata.
11. Instanta de fond a retinut ca, potrivit procedurii instituite de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011, una dintre conditiile impuse contribuabilului pentru acordarea unei astfel de facilitati fiscale este aceea de constituire a garantiilor prevazute la art. 9.
12. Tot art. 9 din actul normativ in discutie prevede, in cuprinsul alin. (12), ca „Prin exceptie de la prevederile alin. (1), urmatoarele categorii de contribuabili nu sunt obligate sa constituie garantii: a) institutiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, cu modificarile si completarile ulterioare, precum si prin Legea nr. 273/2006, cu modificarile si completarile ulterioare, dupa caz (…) „.
13. Prima instanta a apreciat ca, potrivit Legii nr. 500/2002 si Legii nr. 273/2006, notiunea de „institutie publica” se refera strict la acele entitati – autoritati publice – implicate in procesul bugetar si care se supun principiilor, procedurilor de formare, administrare, angajare si utilizare a fondurilor publice, precum si responsabilitatii impuse de legile mentionate.
14. Or, reclamanta nu poate fi asimilata, din acest punct de vedere, unei institutii publice, intrucat ea nu aplica regulile bugetare aratate, ci functioneaza ca societate comerciala, fiind supusa normelor generale de functionare privind persoanele juridice de drept privat. Imprejurarea ca actionariatul reclamantei este format din autoritati/institutii publice nu este de natura a imprima acelasi caracter si societatii comerciale constituite prin aportul lor, aceasta fiind o entitate distincta, cu patrimoniu diferit de cel al actionarilor si cu reguli de functionare diferite. De asemenea, faptul ca societatea presteaza un serviciu public, chiar si in gestiune delegata, nu prezinta niciun fel de relevanta sub aspectul calificarii acesteia ca fiind o institutie publica.
15. Instanta de fond a retinut ca definitia data de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 autoritatilor publice asimilate nu poate fi folosita decat in contextul acestei legi, respectiv pentru a delimita sfera contenciosului administrativ, si in niciun caz nu poate fi extinsa altor situatii, neprevazute expres in lege.
16. Impotriva acestei solutii a declarat recurs reclamanta, criticand solutia instantei de fond pentru ca a fost data cu incalcarea normelor de drept material aplicabil in cauza si cuprinde, in considerentele sale, motive contradictorii si straine de natura pricinii deduse judecatii.
17. S-a apreciat de catre recurenta ca instanta de fond a interpretat gresit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, atunci cand a sustinut ca definitia data de acest articol nu poate fi folosita decat in contextul legii contenciosului administrativ, deoarece, daca legea nu distinge, atunci nici instanta nu o putea face, in lipsa unui text expres.
18. Dimpotriva, a sustinut recurenta, legiuitorul asimileaza autoritatilor publice, inclusiv persoanele juridice de drept privat care furnizeaza un serviciu public; in cauza, suntem in prezenta unei persoane juridice de drept public, avand in vedere structura actionariatului si imprejurarea ca aceasta furnizeaza un serviciu in gestiune delegata de catre autoritatile publice locale si judetene, conform contractului de delegare, act ce este unul administrativ, conform Legii nr. 51/2006 si Legii nr. 241/2006.
19. Pe cale de consecinta, a concluzionat recurenta, pentru ca presteaza un serviciu public, este asimilata autoritatii publice si, de aceea, se incadreaza in exceptia prevazuta de art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011 si ar putea beneficia de esalonarea datoriilor catre bugetul de stat si bugetele speciale, fara constituirea unor garantii, prin derogare de la art. 126 din Ordonanta Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala.
20. Prin Incheierea din 3 noiembrie 2016, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal a admis cererea formulata de recurenta, prin care a solicitat, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila, sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
III. Dispozitiile legale supuse interpretarii
21. Legea nr. 554/2004:
„Art. 2. – Semnificatia unor termeni
(1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarele semnificatii:
(…)
b) autoritate publica – orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica;
(…)”
22. Legea nr. 500/2002
„Art. 2. – (1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos se definesc dupa cum urmeaza:
(…)
30. institutii publice – denumire generica ce include Parlamentul, Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutiile publice autonome, precum si institutiile din subordinea/coordonarea acestora, finantate din bugetele prevazute la art. 1 alin. (2);
(…)”
23. Legea nr. 273/2006
„Art. 2. – Definitii
(1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos se definesc dupa cum urmeaza:
(…)
39. institutii publice locale – denumirea generica, incluzand comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora;
(…)”.
IV. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
24. Din incheierea de sesizare nu rezulta daca recurenta a formulat un punct de vedere cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept invocate, distinct de cel exprimat prin cererea de sesizare, care a fost expus deja mai sus.
25. Intimata a sustinut ca recurenta tinde sa obtina o solutie pe fondul cauzei deduse judecatii, avand in vedere ca problema care trebuie dezlegata in speta este daca recurenta-reclamanta beneficiaza de esalonarea la plata, fara constituirea unei garantii; a sustinut ca dispozitiile legale supuse interpretarii sunt clare si precise in ceea ce priveste problema de drept expusa.
V. Punctul de vedere al completului de judecata care a formulat sesizarea
A. Cu privire la admisibilitatea sesizarii
26. Instanta de trimitere a apreciat ca sunt indeplinite cerintele prevazute de art. 519 din Codul de procedura civila, retinand urmatoarele: este investita cu solutionarea cauzei in ultima instanta; solutionarea cauzei depinde de lamurirea modului de interpretare a dispozitiilor legale ce constituie obiectul sesizarii; chestiunea de drept este una veritabila; chestiunea este noua si asupra ei Inalta Curte de Casatie si Justitie nu a statuat printr-o alta hotarare; problema de drept nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare si nici a unei alte sesizari, in conditiile art. 519 din Codul de procedura civila.
B. Cu privire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii
27. Completul care a formulat sesizarea a apreciat ca, pentru dezlegarea problemelor de drept in discutie, se impune, mai intai, interpretarea dispozitiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozitiile art. 1 alin. (21), art. 2, art. 3 lit. a), art. 10 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 17, 18, 20 si 25 din Legea nr. 241/2006 si art. 1 alin. (2) lit. a) si b) si alin. (3), art. 2 lit. e), g) si h), art. 9 alin. (1) si (2), art. 22, 24, 25 si art. 29 alin. (1), (4) si (7) din Legea nr. 51/2006.
28. Astfel, in raport cu aceste prevederi legale, furnizorul serviciului public de apa si canalizare este o autoritate publica, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
29. Conform acestor din urma dispozitii legale, autoritatea publica este, prin asimilare, persoana juridica de drept privat care, potrivit legii, este autorizata sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.
30. Fata de dispozitiile art. 1 alin. (21) si art. 2 si art. 3 lit. a), art. 10 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 17, 18, 20 si 25 din Legea nr. 241/2006 si art. 1 alin. (2) lit. a) si b) si alin. (3), art. 2 alin. (1) lit. e), g) si h), art. 9 alin. (1) si (2), art. 22, 24, 25 si art. 29 alin. (1), (4) si (7) din Legea nr. 51/2006 rezulta ca un furnizor de serviciu public de apa si canalizare, chiar daca este o societate comerciala infiintata potrivit Legii nr. 31/1990, pentru ca este autorizata (licentiata) sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica, este asimilat unei autoritati publice, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
31. In speta, societatea comerciala recurenta a fost infiintata potrivit Legii nr. 31/1990, dar are ca actionari numai autoritatile publice locale si autoritatile publice judetene, potrivit art. 8 alin. (3) lit. c) si f) din Legea nr. 51/2006, iar serviciul de apa si canalizare il furnizeaza ca urmare a delegarii de gestiune, delegare dispusa conform art. 29 din acelasi act normativ.
32. In aceasta calitate de autoritate publica asimilata, recurenta-reclamanta a solicitat aplicarea art. 9 alin. (12) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011, pentru a putea beneficia de esalonare la plata, fara constituirea unei garantii, autoritatile fiscale refuzand aplicarea acestui text legal, in cazul recurentei, cu motivarea ca nu este institutie publica, in sensul Legii nr. 500/2002 sau al Legii nr. 273/2006.
33. Conform art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, institutia publica reprezinta denumirea generica ce include Parlamentul, Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutiile publice autonome, precum si institutiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finantare a acestora, iar potrivit art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 sunt institutii publice locale – comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora.
34. Desi termenul folosit de aceste acte normative este acela de institutii publice, se poate considera ca acesta este sinonim cu termenul de autoritate publica, astfel cum este folosit in art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, chiar daca unul dintre cele doua acte normative (Legea nr. 273/2006) a intrat in vigoare dupa legea contenciosului administrativ.
VI. Jurisprudenta instantelor nationale si opiniile exprimate de acestea
35. In jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu au fost identificate decizii care sa prezinte relevanta directa cu privire la problemele de drept ce fac obiectul sesizarii.
36. Pot fi mentionate, totusi, Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, pronuntata de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept in materie penala (publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 766 din 22 octombrie 2014), si deciziile nr. 3.971 din 24 august 2011 si nr. 407 din 29 ianuarie 2013, pronuntate de Sectia de contencios administrativ si fiscal (nepublicate) care, prin considerentele pe care le contin, pot prezenta relevanta pentru dezlegarea chestiunilor de drept supuse dezbaterii.
37. Astfel, prin Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, instanta suprema a statuat ca „Art. 175 alin. (2) din Codul penal asimileaza functionarului public si persoana care exercita un serviciu de interes public pentru care a fost investita de autoritatile publice sau care este supusa controlului ori supravegherii acestuia cu privire la indeplinirea respectivului serviciu public.
Asadar, pentru ca o persoana sa faca parte din aceasta categorie este necesara intrunirea, in mod cumulativ, a doua cerinte obligatorii: sa exercite un serviciu de interes public si sa fie investita cu indeplinirea respectivului serviciu public de catre o autoritate publica sau sa exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autoritati publice.
Analiza indeplinirii primei cerinte, care vizeaza sfera atributiilor persoanei, se face tinand seama de definitia data serviciului de interes public in doctrina de drept administrativ. Altfel spus, trebuie observat daca, prin realizarea serviciului, se urmareste satisfacerea unor nevoi de interes general si daca se releva, in mod direct sau indirect, o autoritate publica.
Cu referire la cea de-a doua conditie, care priveste relatia persoanei ce realizeaza serviciul public cu autoritatile publice, aceasta este indeplinita, alternativ, daca investirea pentru indeplinirea serviciului s-a facut de catre o autoritate publica ori daca activitatea persoanei este supusa controlului sau supravegherii unei autoritati publice, indiferent de modalitatea de investire.
Prin investirea pentru realizarea unui serviciu public se intelege fie acordarea calitatii din care deriva obligatia de a realiza respectivul serviciu de catre o autoritate publica (numirea in functia de notar, autorizarea ca interpret etc.), fie incredintarea realizarii serviciului de interes public printr-o decizie a autoritatii (numirea de catre instanta judecatoreasca a administratorului si lichidatorului judiciar in cadrul procedurii insolventei ori a expertului tehnic judiciar).
Sunt inclusi, asadar, particularii care primesc gestiunea unui serviciu public national sau local, economic sau sociocultural, devenind, astfel, de utilitate publica. Este vorba despre subiecti care isi desfasoara activitatea in cadrul persoanelor juridice de drept privat cu scop lucrativ: societati comerciale care, prin intermediul contractelor administrative, valorifica, in interesul colectivitatii, nationale sau locale, dupa caz, bunurile si serviciile publice.”
38. De asemenea, prin Decizia nr. 3.971 din 24 august 2011, s-a retinut ca ” (…) parata Compania Nationala de Cai Ferate C.F.R. – S.A. poate fi incadrata in notiunea de autoritate publica, astfel cum ea este definita in art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004; sunt asimilate autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere publica. Desigur, entitatea aflata in discutie constituie o persoana juridica de drept privat, care, potrivit legii, e autorizata sa presteze un serviciu public (transport feroviar), in regim de putere publica”.
39. Tot astfel, prin Decizia nr. 407 din 29 ianuarie 2013, s-a retinut ca ” (…) nu se poate ignora faptul ca parata (Universitatea «Spiru Haret» – n.r.) este incadrata in notiunea de autoritate publica, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care include in aceasta definitie persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica. (…) In cauza de fata, Universitatea «Spiru Haret» nu poate fi o autoritate administrativa autonoma, intrucat actele administrative pe care le poate emite sunt consecinta unei delegari de competente, iar nu a investirii sale cu dreptul de a lucra in regim de putere publica, la nivelul intregului sistem national de invatamant. (…) Prin urmare, parata aflata in discutie este o autoritate publica descentralizata din punct de vedere teritorial.”
40. La solicitarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, majoritatea instantelor de judecata au comunicat ca nu au identificat jurisprudenta referitoare la problemele de drept supuse dezlegarii, transmitand puncte de vedere cu privire la acestea; cateva instante au transmis hotarari care nu prezinta relevanta cu privire la problemele de drept supuse dezlegarii sau sunt partial relevante; din analiza acestora si a opiniilor formulate de instantele de judecata rezulta urmatoarele orientari:
A. Intr-o prima orientare (Tribunalul Bacau – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Tribunalul Cluj, Tribunalul Galati, Tribunalul Satu Mare, Judecatoria Mizil) s-a apreciat ca:
a) furnizorul serviciului public de apa si canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 si Legea nr. 51/2006, este autoritate publica, intrucat are statut de utilitate publica si este autorizata sa presteze un serviciu public, asa cum rezulta din interpretarea dispozitiilor art. 1 din Legea nr. 241/2006;
b) notiunea de „autoritate publica”, astfel cum este definita la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este similara cu notiunea de „institutie publica”, astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 si art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 (Sentinta nr. 469 din 5.11.2015, ramasa definitiva prin Decizia nr. 853 din 3.06.2016, pronuntata de Curtea de Apel Bacau – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal).
B. Intr-o alta orientare (Curtea de Apel Craiova – Sectia contencios administrativ si fiscal, Curtea de Apel Cluj – Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal, Tribunalul Salaj, Tribunalul Constanta – Sectia de contencios administrativ si fiscal, Tribunalul Bihor, Tribunalul Dambovita – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, Judecatoria Campina) s-a considerat ca:
a) furnizorul serviciului public de apa si canalizare nu este o autoritate publica, in sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, aceasta fiind una dintre entitatile indicate la art. 2 alin. (1) lit. g) si h) din Legea nr. 51/2006, desfasurand activitatile specifice serviciului public in baza unui raport contractual incheiat cu autoritatea publica delegatara (sentintele nr. 70 din 30 ianuarie 2015, nr. 12 din 25 iunie 2015, nr. 26 din 10 septembrie 2015, pronuntate de Curtea de Apel Cluj – Sectia a III-a contencios administrativ si fiscal; deciziile nr. 327 din 5.04.2016, nr. 449 din 21.04.2016, pronuntate de Tribunalul Salaj; Sentinta nr. 1.764 din 9.12.2016, pronuntata de Tribunalul Constanta – Sectia de contencios administrativ si fiscal);
– s-a aratat ca nu are calitate de autoritate publica furnizorul serviciului public de apa si canalizare, nefiind indeplinite cerintele art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, care asimileaza autoritatilor publice persoanele juridice de drept privat care au obtinut, potrivit legii, statut de utilitate publica sau care sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica. Statutul de utilitate publica, ca premisa de definire a unei autoritati publice asimilate, trebuie dobandit in conditiile Ordonantei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociatii si fundatii, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 246/2005, cu modificarile si completarile ulterioare, dar conditiile de dobandire a statutului de utilitate publica nu prezinta legatura cu Legea nr. 241/2006 sau cu Legea nr. 51/2006.
– in ceea ce priveste calitatea de autoritate publica, dobandita ca efect al prestarii unui serviciu public, in regim de putere publica, cele doua acte normative aplicabile furnizorului de servicii de alimentare cu apa si canalizare nu reglementeaza atribute de putere publica in favoarea furnizorului, aceste atribute ramanand in sarcina autoritatilor administratiei publice locale sau a Autoritatii Nationale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilitati Publice (A.N.R.S.C.). Ca atare, furnizorul de servicii opereaza intr-un cadru strict contractual, fara atributii de putere publica.
b) notiunea de „autoritate publica”, astfel cum este definita la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similara cu notiunea de „institutie publica”, astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 si art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006;
– cele trei acte normative ofera trei criterii de definire a calitatii de institutie publica, acestea nefiind exclusive: astfel, art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, intr-o maniera de reglementare extensiva, insista pe finantarea bugetara a activitatii acestora, art. 2 din Legea nr. 273/2006 reglementeaza institutiile publice locale ce includ unitatile administrativ- teritoriale si institutiile si serviciile publice subordonate (operand criteriul raporturilor de subordonare functionala sau financiara, respectiv personalitatea juridica, iar aplicarea acestor criterii trebuind a fi coroborata in mod necesar cu dispozitiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare), iar art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 reglementeaza autoritatile publice, din punct de vedere functional;
– cele trei norme nu au niciun grad de similaritate, de la caz la caz trebuind a fi analizate atat premisele de autoritate publica, cat si cele de institutie publica sau institutie publica locala (in ceea ce priveste ultimele doua categorii, dispozitiile Legii nr. 500/2002, precum si cele ale Legii nr. 273/2006 fiind clare asupra inexistentei caracterului similar intre autoritatile publice ale administratiei centrale si de specialitate, fata de institutiile publice locale).
C. Un punct de vedere distinct, nuantat a formulat Tribunalul Prahova – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal, conform caruia:
a) problema supusa dezbaterii la pct. 1 din sesizare nu este noua, fiind reflectata intr-o practica neunitara in urma cu aproximativ 10 ani, in litigiile avand ca obiect pretentii rezultate din contracte incheiate intre furnizorul de utilitati si beneficiar, privind interpretarea dispozitiilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 51/2006; fata de intelesul larg al notiunii de „autoritate publica”, cuprinsa in art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, furnizorul de servicii comunitare de utilitati publice poate fi considerat o autoritate publica asimilata, dar o astfel de interpretare trebuie abordata cu prudenta, intrucat determinant pentru aplicarea normelor cuprinse in Legea nr. 554/2004 este regimul juridic de putere publica, in care se emit actele acestor autoritati publice; asimilarea, pur si simplu, a furnizorului serviciului public de apa si canalizare cu o autoritate publica, in intelesul Legii nr. 554/2004, este lipsita de consecinte practice, intrucat, asa cum administratia poate actiona in calitate de persoana juridica civila, la randul sau, furnizorul nu poate fi tratat in toate situatiile drept emitent de acte administrative; astfel, nu orice act al autoritatii publice este act administrativ; totodata, daca actul juridic are natura civila, iar o anumita autoritate administrativa are competenta de a-l emite, atunci si refuzul emiterii acestuia este tot de natura civila;
b) problema supusa dezbaterii la pct. 2 este lipsita de consecinte practice, intrucat ceea ce atrage aplicarea sau nu a normelor din contenciosul administrativ este natura actelor emise (in regim de putere publica), iar nu calitatea emitentului; astfel, in practica, nu s-au intalnit situatii din care sa reiasa ca actul dedus judecatii este emis in regim de putere publica, dar ca, fiind emis de o institutie ce nu se incadreaza in notiunea de „autoritate publica”, nu ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ.
VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale, Curtii Europene a Drepturilor Omului si Curtii de Justitie a Uniunii Europene
41. In jurisprudenta instantei de contencios constitutional si a instantelor europene nu au fost identificate decizii relevante in privinta chestiunilor de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
VIII. Raspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
42. Prin Adresa nr. 438/C/645/III-5/2017 din 23 martie 2017, Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat ca la nivelul Sectiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu s-a verificat si nu se verifica, in prezent, practica judiciara, in vederea promovarii unui recurs in interesul legii cu privire la problemele de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
IX. Raportul asupra chestiunii de drept
43. Prin raportul intocmit conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedura civila se apreciaza ca, fata de dispozitiile art. 519 din acelasi cod, sunt intrunite conditiile pentru declansarea mecanismului privind pronuntarea unei hotarari prealabile numai cu privire la cea de-a doua dintre intrebarile formulate, prima chestiune neintrunind conditia ce impune ca solutionarea pe fond a cauzei pendinte sa depinda de lamurirea unei atare chestiuni de drept.
44. Pe fondul problemei, in ce priveste cea de-a doua chestiune de drept supusa dezlegarii, prin raport se propune solutia potrivit careia notiunea de „autoritate publica”, astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similara cu cea de „institutie publica”, astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006.
X. Inalta Curte de Casatie si Justitie
45. Examinand sesizarea, raportul intocmit de judecatorul- raportor si chestiunile de drept a caror dezlegare se solicita, constata urmatoarele:
A. Cu privire la prima intrebare:
46. „In interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se poate considera ca furnizorul serviciului public de apa si canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 si Legea nr. 51/2006, este o autoritate publica?”
47. Definitia „autoritatii publice” cuprinsa in art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este importanta si necesara in scopul calificarii unei entitati ca fiind emitenta actului administrativ atacat sau a refuzului nejustificat de solutionare a unei cereri.
48. Pentru a avea calitate procesuala pasiva in litigiile intemeiate pe dispozitiile Legii nr. 554/2004, parata/paratul trebuie sa fie emitenta/emitentul actului, conform art. 13 – „Citarea partilor, relatii”, din legea sus-mentionata.
49. Obiectul actiunii de fond il reprezinta refuzul autoritatii fiscale centrale de a da curs cererii reclamantei, societate comerciala pe actiuni si titulara a contractului de delegare a Gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apa si canalizare din judetul T., prin care s-a solicitat esalonarea la plata a debitelor pe care aceasta le are la buget, fara constituirea de garantii, in temeiul art. 9 alin. (12) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011.
50. Aceste dispozitii legale prevad o exceptie de la regula constituirii unei garantii, aratand ca institutiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002, precum si prin Legea nr. 273/2006, dupa caz, nu constituie garantii.
51. Litigiul care se poarta intre societatea comerciala si autoritatea fiscala este intemeiat pe dispozitiile Ordonantei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala.
52. Niciun moment nu a fost analizata, in cadrul litigiului de fond, cererea contribuabilului societate comerciala, din perspectiva incadrarii acestuia in notiunea de autoritate publica asimilata si a actelor emise sau incheiate de un furnizor al serviciului public de apa si canalizare, deoarece acesta poate actiona atat in calitate de persoana juridica civila, cat si in calitate de persoana de drept administrativ.
53. Din aceasta perspectiva rezulta ca actele incheiate de furnizorul serviciului de apa si canalizare constituit in societate pe actiuni nu sunt intotdeauna acte administrative, desi se poate afirma ca este o autoritate publica asimilata conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.
54. Imprejurarea ca societatea comerciala poate fi asimilata unei autoritati publice este lipsita de consecinte practice in litigiul pe care instanta de trimitere il are de solutionat, deoarece nu lamureste problema incadrarii contribuabilului in exceptia prevazuta la art. 9 alin. (12) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011.
55. Din aceasta perspectiva rezulta ca prima intrebare este inadmisibila, sesizarea sub acest aspect urmand a fi respinsa ca atare, pentru neindeplinirea conditiei referitoare la existenta unui raport de dependenta intre solutionarea pe fond a cauzei pendinte si lamurirea chestiunii de drept invocate.
B. Cu privire la cea de-a doua intrebare:
56. „Notiunea de «autoritate publica», astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similara cu cea de «institutie publica», astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 si art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006?”
57. Dispozitiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc „autoritatea publica” ca fiind orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public, si asimileaza notiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate sa presteze un serviciu public.
58. Pe de alta parte, art. 9 alin. (12) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011 excepteaza de la regula constituirii unei garantii institutiile publice, astfel cum sunt definite de Legea nr. 500/2002 si Legea nr. 273/2006.
59. Dispozitiile Legii nr. 500/2002 nu au legatura cu speta dedusa judecatii, definind institutiile publice centrale, respectiv Parlamentul, Administratia Prezidentiala, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administratiei publice, alte autoritati publice, institutiile publice autonome, indiferent de modul de finantare al acestora, motiv pentru care referirea la acest act normativ urmeaza sa fie indepartata din continutul intrebarii.
60. Analizand prevederile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, incidente cauzei, se constata ca acestea prevad ca sunt institutii publice locale: „comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora;”.
61. Daca din perspectiva dispozitiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autoritatile publice, indiferent de rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmeaza sa actioneze in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde in categoria generica de „institutii publice” numai anumite entitati, adica unitatile administrativ-teritoriale, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora.
62. Pentru categoria serviciilor publice, Legea nr. 273/2006 a introdus o conditie speciala, si anume, subordonarea fata de unitatile administrativ-teritoriale: comune, orase, municipii, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti.
63. Din continutul acestor dispozitii legale rezulta ca notiunea de „autoritate publica” din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este similara cu cea de „institutie publica” din cuprinsul Legii nr. 273/2006.
64. Legea nr. 273/2006 a introdus o notiune autonoma, avand drept suport serviciile publice despre care face vorbire si Legea nr. 554/2004, insa nu in orice conditii, ci numai daca sunt in subordinea unitatilor administrativ-teritoriale.
65. Raspunsul la cea de-a doua intrebare formulata de autorul sesizarii este, asadar, in mod firesc, negativ, notiunile nefiind similare.
66. In raport cu cele prezentate mai sus, chestiunea care poate conduce la dezlegarea pricinii este aceea daca furnizorul serviciului public de apa si canalizare, constituit in societate comerciala pe actiuni, este o institutie publica, in sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (12) lit. a) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 29/2011, si daca se afla in subordinea unitatilor administrativ- teritoriale actionare, care au infiintat societatea.
67. Or, analiza existentei/inexistentei subordonarii o poate face numai completul care solutioneaza recursul, in baza probelor administrate in cauza, nefiind o chestiune de drept care sa necesite pronuntarea unei hotarari preliminare.
68. Pentru considerentele aratate, in temeiul dispozitiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedura civila,
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
In numele legii
D E C I D E:
Admite, in parte, sesizarea privind pronuntarea unei hotarari prealabile, formulata de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal, prin incheierea din 3 noiembrie 2016, in Dosarul nr. 391/36/2014 si, in consecinta, stabileste ca:
Notiunea de „autoritate publica”, astfel cum este definita de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, nu este similara cu cea de „institutie publica”, astfel cum este prevazuta de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finantele locale, cu modificarile si completarile ulterioare.
Respinge, in rest, sesizarea ca inadmisibila.
Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.
Pronuntata in sedinta publica din 24 aprilie 2017.
PRESEDINTELE SECTIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV SI FISCAL
IONEL BARBA
Magistrat-asistent,
Aurel Segarceanu