Daune materiale. Inceputul cursului termenului de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire pentru persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal

Posted on by alinCategorii:contencios administrativ, daune materiale, obligatii

Daune materiale. Inceputul cursului termenului de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire pentru persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal

 

Data la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire reprezinta momentul la care persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei, nefiind legat in mod direct si aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.

DECIZIE nr. 22 din 24 iunie 2019 referitoare la recursul in interesul legii privind interpretarea si aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare prin raportare la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ

Dosar nr. 852/1/2019

 

Iulia Cristina Tarcea    – presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie, presedintele completului

Eugenia Puscasiu – pentru presedintele Sectiei I civile

Eugenia Voicheci  – presedintele Sectiei a II-a civile

Ionel Barba           – pentru presedintele Sectiei de contencios administrativ si fiscal

Daniel Gradinaru – presedintele Sectiei penale

Florentina Dinu    – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Mariana Constantinescu       – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Veronica Nastasie – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Rodica Florica Voicu    – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Madalina Elena Grecu – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Horatiu Patrascu  – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Carmen Maria Ilie        – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Adriana Florina Secreteanu  – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Denisa Angelica Stanisor      – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Decebal Constantin Vlad       – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Liliana Visan        – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Mona Magdalena Baciu         – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Emilia Claudia Visoiu  – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Iuliana Maiereanu       – judecator la Sectia de contencios administrativ si fiscal

Alina Iuliana Tuca       – judecator la Sectia I civila

Lavinia Dascalu    – judecator la Sectia I civila

Marioara Isaila     – judecator la Sectia a II-a civila

Petronela Iulia Nitu     – judecator la Sectia a II-a civila

Simona Elena Cirnaru – judecator la Sectia penala

Dan Andrei Enescu      – judecator la Sectia penala

Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a fost legal constituit conform dispozitiilor art.516 alin. (1) din Codul de procedura civila si ale art.271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea si functionarea administrativa a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, republicat, cu modificarile si completarile ulterioare (Regulamentul).

Sedinta a fost prezidata de doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

Procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost reprezentat de doamna Antonia Constantin, procuror-sef al Sectiei judiciare.

La sedinta de judecata a participat doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat in conformitate cu dispozitiile art.273 din Regulament.

Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru solutionarea recursului in interesul legii a luat in examinare recursul in interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie ce face obiectul Dosarului nr. 852/1/2019.

Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, aratand ca la dosar a fost depus raportul intocmit de judecatorii-raportori.

Doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele Completului pentru solutionarea recursului in interesul legii, a acordat cuvantul reprezentantei Ministerului Public asupra recursului in interesul legii.

Doamna procuror Antonia Constantin a solicitat admiterea recursului in interesul legii, avand in vedere motivele aratate in sesizare, precum si caracterul neunitar al practicii judiciare in materie.

Doamna judecator Iulia Cristina Tarcea, presedintele completului, a consultat membrii completului cu privire la existenta unor intrebari pentru reprezentanta Ministerului Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie.

La intrebarea adresata, doamna procuror Antonia Constantin a aratat ca trebuie sa existe si un moment obiectiv, pe langa criteriile subiective de determinare a pagubei, apreciind ca reclamantul face o estimare a pagubei la momentul cand introduce o actiune in justitie, iar instanta este cea care va stabili prin hotarare judecatoreasca intinderea pagubei.

Constatand ca nu mai exista intrebari sau chestiuni prealabile, presedintele completului a declarat dezbaterile inchise, iar completul a ramas in pronuntare asupra recursului in interesul legii.

INALTA CURTE,

deliberand asupra recursului in interesul legii, constata urmatoarele:

  1. Sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Obiectul recursului in interesul legii
  2. Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost investita prin sesizarea procurorului general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie cu recursul in interesul legii in materie civila ce vizeaza problema de drept privind interpretarea si aplicarea prevederilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 554/2004), prin raportare la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ, in sensul de a se stabili care este momentul de la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire, respectiv de la momentul comunicarii actului administrativ nelegal sau de la data ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestui act.
  3. Orientarile jurisprudentiale divergente
  4. Prin sesizarea cu recurs in interesul legii formulata, Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin procurorul general, a aratat ca in practica judiciara nu exista un punct de vedere unitar cu privire la problema de drept sus-mentionata, dupa cum urmeaza:
  5. Conform unei opinii majoritare, momentul de la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire este cel al ramanerii definitive a hotararii de anulare a actului administrativ vatamator.
  6. In sprijinul acestei orientari jurisprudentiale au fost invocate urmatoarele argumente:

– trimiterea pe care o face art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ este una referitoare la durata termenului de prescriptie, nu si la momentul de la care curge acest termen (ori la natura acestui termen), in aceasta privinta fiind aplicabile dispozitiile art. 19 alin. (1) din lege; asadar, momentul de la care curge termenul de prescriptie trebuie analizat prin raportare la momentul prevazut de alin. (1) al art. 19, respectiv la data la care reclamantul „a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei”;

– jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene (Hotararea din 15 iulie 1963 – Cauza Plaumann impotriva Comisiei, C-25/62) a statuat ca termenul de prescriptie pentru formularea cererii in despagubire nu a inceput sa curga, atat timp cat actul administrativ nu a fost anulat, pana la acest moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.

  1. Intr-o alta opinie, instantele de judecata au considerat ca termenul de prescriptie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 incepe sa curga din momentul in care actul administrativ vatamator le-a fost adus la cunostinta, cand reclamantii aveau cunostinta de intinderea pagubei.
  2. In sprijinul acestei orientari jurisprudentiale au fost prezentate urmatoarele argumente:

– spre deosebire de regula stabilita prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform careia cererea de daune se formuleaza odata cu actiunea principala in anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsa in art. 19 din aceeasi lege constituie exceptia; prin trimiterea pe care art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 o realizeaza, in mod deficitar, la art. 11 alin. (2) se instituie un termen identic ca durata cu cel de decadere reglementat de acest din urma text de lege, dar diferit, ca natura juridica si moment la care incepe sa curga, fata de acesta;

– astfel, termenul reglementat de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescriptie, si nu de decadere, iar momentul de la care incepe sa curga este momentul la care persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei; or, din acest punct de vedere, cunoasterea intinderii prejudiciului constituie o imprejurare de fapt care nu este, in mod direct, legata de anularea actului administrativ sau de ramanerea definitiva a hotararii de anulare;

– anularea actului administrativ (inclusiv ramanerea definitiva a hotararii judecatoresti de anulare a actului administrativ) prezinta semnificatia certificarii prejudiciului, in timp ce stabilirea intinderii acestuia depinde de conduita autoritatii sau institutiei publice, in sensul inlaturarii efectelor produse de actul administrativ anulat;

– actiunii in despagubiri, formulate pe cale separata, prevazute de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 188/1999), i se aplica termenele si conditiile stabilite prin Legea nr. 554/2004; momentul cunoasterii intinderii pagubei este cel al comunicarii actului administrativ de incetare a raporturilor de serviciu, dat fiind faptul ca functionarul public cunoaste veniturile sale salariale (de care a fost lipsit lunar), prejudiciul fiind, in aceste conditii, determinat sau determinabil.

  1. A fost exprimata si o a treia opinie, in sensul ca momentul cunoasterii intinderii prejudiciului constituie o imprejurare de fapt care nu este, in mod direct, legata nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.

III. Opinia Ministerului Public

  1. Titularul sesizarii a apreciat cea de-a treia orientare jurisprudentiala ca fiind in litera si spiritul legii, pentru urmatoarele considerente:
  2. In reglementarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legea leaga inceputul curgerii termenului de prescriptie de momentul subiectiv al luarii la cunostinta a intinderii pagubei de catre persoana care se considera vatamata de actul administrativ nelegal, alternativ cu momentul obiectiv la care aceasta ar fi trebuit sa aiba cunostinta de intinderea pagubei.
  3. Or, tocmai necunoasterea inca de la inceput a intinderii prejudiciului reprezinta motivul care a impiedicat persoana vatamata sa solicite despagubirile concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ vatamator, chiar daca actualul text de lege nu mai prevede, expressis verbis, ca in vechea reglementare a art. 12 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, cu modificarile si completarile ulterioare (Legea nr. 29/1990), aceasta conditie premisa de exercitare a actiunii in despagubiri.
  4. Dispozitiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 constituie in acelasi timp reflectarea in planul dreptului administrativ, cu nuantarile corespunzatoare, a dispozitiilor de principiu inscrise in art. 2.528 alin. (1) din Codul civil privind inceputul curgerii termenului de prescriptie a dreptului la actiunea in repararea pagubei cauzate printr-o fapta ilicita, termenul de prescriptie incepand sa curga, in acest caz, de la data la care pagubitul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca atat paguba, cat si pe cel care raspunde de ea.
  5. Si in acest caz, regula speciala de determinare a inceputului prescriptiei extinctive se distinge prin stabilirea a doua momente, alternative, de la care prescriptia poate incepe sa curga: fie de la momentul subiectiv al cunoasterii pagubei si pe cel care raspunde de ea, fie de la momentul obiectiv, judecatoreste determinat, al datei la care trebuia, dupa imprejurari, ca persoana vatamata sa cunoasca aceste elemente.
  6. Conditia privind cunoasterea persoanei raspunzatoare de pricinuirea pagubei nu intra in domeniul de reglementare al art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 intrucat, prin definitie, aceasta persoana este cunoscuta din momentul intentarii actiunii in anularea actului administrativ, aceasta fiind identificata in persoana paratului – organ administrativ care a emis actul a carui anulare s-a solicitat.
  7. Teoretizarile doctrinare asupra inceputului curgerii termenului de prescriptie a dreptului la actiunea in repararea pagubei pricinuite de fapta ilicita sunt valabile mutatis mutandis si pentru definirea intelesului dispozitiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  8. Astfel, asa cum prescriptia dreptului la actiunea in repararea pagubei cauzate de o fapta ilicita nu incepe sa curga de la data la care s-a produs paguba, si in cazul actiunii reglementate de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a detasat momentul inceperii curgerii prescriptiei de momentul nasterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului si, implicit, al nasterii dreptului la actiune, luand in considerare momentul subiectiv sau obiectiv al cunoasterii intinderii pagubei.
  9. Daca prescriptia ar incepe sa curga de la data producerii pagubei, s-ar putea ca dreptul la actiune sa se stinga prin implinirea prescriptiei chiar inainte ca titularul sau, cel pagubit, sa fi avut posibilitatea de a-si exercita acest drept, caci, atat timp cat pagubitul nu cunoaste intinderea pagubei, nu poate actiona. S-ar ajunge astfel ca prescriptia extinctiva sa fie deturnata de la finalitatea sa – mobilizarea titularilor tuturor drepturilor subiective la valorificarea lor grabnica si, prin aceasta, la limpezirea, in termen cat mai scurt, a situatiilor neclare.
  10. Pe de alta parte, solutia inceperii cursului prescriptiei dreptului la actiunea in reparatie a prejudiciilor cauzate de acte administrative nelegale de la data cand cel pagubit a cunoscut intinderea prejudiciului prezinta neajunsul de a amana, in unele cazuri, data inceperii cursului prescriptiei un timp prea indelungat, ceea ce ar contraveni scopurilor urmarite de legiuitor prin institutia prescriptiei extinctive – clarificarea in scurt timp a raporturilor juridice.
  11. De aceea, pentru a inlatura acest inconvenient, legiuitorul s-a vazut nevoit sa stabileasca si un al doilea moment – obiectiv – de la care incepe sa curga prescriptia dreptului la actiunea pentru repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ nelegal, si anume data de la care persoana vatamata trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.
  12. Prin instituirea si a unui moment obiectiv de la care incepe sa curga prescriptia se asigura armonizarea necesitatii ocrotirii efective a persoanei vatamate cu necesitatea asigurarii finalitatii practice a prescriptiei extinctive.
  13. Pentru stabilirea in concret a momentului obiectiv se poate recurge la un criteriu obiectiv, al omului prudent si diligent – bonus pater familias – pentru a determina daca titularul dreptului ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei, urmand ca acest criteriu sa fie completat cu un criteriu subiectiv, determinat de imprejurarile concrete care au marcat nasterea dreptului la actiunea in daune. Aceasta apreciere se va face in concret, de la caz la caz, si pe baza probatoriului administrat in cauza.
  14. Chestiunea determinarii inceputului termenului de prescriptie extinctiva devine, prin urmare, predominant una de fapt, solutia data de judecator putand diferi de la caz la caz, in sensul ca, in anumite situatii concrete, termenul de prescriptie va fi calculat de la data comunicarii actului vatamator, daca acest moment coincide cu cel al luarii la cunostinta de catre titular a intinderii pagubei, pe cand in alte situatii, justificate in speta pe baza probatoriului administrat, termenul de prescriptie poate fi calculat si de la o data ulterioara, cum ar fi, de exemplu, de la ramanerea definitiva a hotararii de anulare a actului administrativ vatamator, daca din probele administrate reiese ca titularul a luat cunostinta la acea data de dimensiunea reala a prejudiciului.
  15. Sarcina probei in ceea ce priveste dovedirea momentului de la care incepe sa curga termenul de prescriptie revine celui care invoca exceptia prescriptiei dreptului la actiune, acesta trebuind sa faca dovada, chiar pe baza unei prezumtii simple, a momentului la care persoana vatamata a cunoscut efectiv sau ar fi trebuit in mod rezonabil sa cunoasca intinderea pagubei produse prin actul administrativ nelegal.
  16. In cazul in care titularul dreptului la actiunea in despagubire contesta acest element de fapt, considerand ca prescriptia a inceput sa curga la un alt moment, ii revine la randul sau sarcina probei cu privire la data la care apreciaza ca a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei. O astfel de situatie se poate ivi atunci cand prejudiciul este incert, producerea sa in viitor fiind nesigura, astfel incat momentul cunoasterii intinderii pagubei se poate situa la o distanta mare de timp fata de data comunicarii actului administrativ vatamator sau de data ramanerii definitive a hotararii de anulare.
  17. Sub imperiul Codului civil de la 1864 putea fi cert nu numai prejudiciul actual, ci si cel viitor, in masura in care acesta aparea ca o prelungire directa si necesara a unei fapte actuale si daca exista posibilitatea evaluarii sale judiciare.
  18. In urma adoptarii actualului Cod civil, prin art. 1.385 alin. (4) si art. 1.532 alin. (2) s-a reglementat in mod expres posibilitatea repararii unui tip de prejudiciu distinct, si anume prejudiciul rezultat din pierderea unei sanse, acesta fiind un prejudiciu cert, actual, chiar daca are caracter continuu, consecintele ratarii sansei manifestandu-se mult timp in viitor, dar cu certitudine se vor produce.
  19. Legiuitorul nu a prevazut momentul in care s-ar putea considera ca reclamantul cunoaste sau ar trebui sa cunoasca intinderea pagubei suferite, pentru a calcula termenul in care poate fi promovata actiunea in despagubiri, aceasta tinand de o multitudine de imprejurari de fapt. In privinta acestui aspect, in jurisprudenta se intalnesc solutii diverse, in functie de circumstantele fiecarei cauze.
  20. Pentru determinarea acestui moment, in doctrina s-a propus a se face distinctia intre situatia in care prejudiciul se produce dintr-o data – uno ictu – si situatia in care producerea prejudiciului are loc continuu.
  21. Daca paguba se produce uno ictu, mai inainte ca actul administrativ sa fie atacat la instanta de contencios administrativ, iar persoana lezata cunoaste intinderea pagubei, aceasta trebuie sa promoveze actiunea in despagubiri odata cu actiunea in anularea actului vatamator, nefiind aplicabile dispozitiile speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru promovarea actiunii in despagubiri pe cale separata.
  22. In schimb, daca persoana vatamata nu (poate) cunoaste intinderea pagubei ori paguba se produce uno ictu ulterior declansarii actiunii principale impotriva actului administrativ vatamator, actiunea in despagubiri va putea fi promovata pe cale separata, potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in cadrul termenului de un an calculat de la data la care reclamantul a cunoscut sau putea cunoaste producerea si, respectiv, intinderea pagubei.
  23. Daca producerea pagubei se intinde pe o anumita perioada, avand deci caracter continuu, este posibil ca persoana vatamata sa nu poata cunoaste si determina intinderea pagubei la data promovarii actiunii principale impotriva actului vatamator, motiv pentru care, in acest caz, persoana in cauza poate solicita despagubiri pe cale separata, in temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  24. In situatia in care producerea pagubei are loc intr-un interval de timp anterior promovarii actiunii principale in contenciosul administrativ, iar persoana vatamata cunoaste ori, cu o diligenta rezonabila, poate cunoaste existenta si intinderea pagubei, aceasta trebuie sa solicite repararea prejudiciului in integrum odata cu actiunea principala (impotriva actului cauzator al prejudiciului), potrivit regulii instituite de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, in aceasta situatie, este inadmisibila cererea de reparare a pagubei pe cale separata, pe baza dispozitiilor speciale ale art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, daca persoana vatamata nu dovedeste existenta unor imprejurari obiective care au facut imposibila stabilirea intinderii prejudiciului produs anterior promovarii actiunii principale in contenciosul administrativ.
  25. In situatia in care paguba se produce intr-un interval de timp care se sfarseste ulterior promovarii actiunii in anularea actului vatamator, reclamantul poate sa solicite repararea pagubei, dupa caz:

– in cadrul actiunii in anulare, prin completarea acesteia cu o cerere in despagubiri, daca paguba se produce intr-un interval de timp care se sfarseste mai inainte de primul termen de judecata pana la care se poate face completarea actiunii principale, potrivit art. 204 alin. (1) din Codul de procedura civila. O asemenea modalitate de promovare a actiunii in despagubiri este valabila doar in ipoteza in care, in acest interval de timp, adica pana la primul termen de judecata a actiunii principale, persoana vatamata a cunoscut existenta si intinderea prejudiciului;

– pe calea unei actiuni separate in despagubiri in temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in termen de un an care incepe sa curga de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca incetarea producerii pagubei, in care are suficient timp sa stabileasca intinderea acesteia.

  1. Dar, pentru a evita sanctiunea prescriptiei dreptului la actiunea in despagubiri, reclamantul va promova aceasta actiune, daca este cazul, chiar si inainte de solutionarea actiunii principale, pentru a nu lasa ca acest termen de un an (in care poate solicita despagubirile) sa se implineasca. In acest caz, judecata actiunii in despagubiri va fi suspendata in baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedura civila. Suspendarea judecatii in acest caz este necesara, intrucat solutia in actiunea in despagubiri, chiar promovata separat, depinde de solutia pronuntata in actiunea principala, deoarece pe calea contenciosului administrativ nu pot fi acordate despagubiri decat pentru repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative nelegale desfiintate de instanta de judecata.
  2. Cunoasterea, respectiv posibilitatea cunoasterii intinderii pagubei, ca moment de debut al termenului de un an de prescriptie extinctiva, nu coincide asadar intotdeauna cu ramanerea definitiva a hotararii de anulare a actului administrativ nelegal, existenta unei astfel de hotarari judecatoresti constituind de fapt o conditie de punere in miscare a actiunii in pretentii, admisibilitatea actiunii in daune fiind conditionata de solutionarea anterioara a unei actiuni in anularea unui act administrativ.
  3. Intreaga reglementare a actiunii in contencios administrativ subiectiv conduce la concluzia potrivit careia actiunea in acordarea de despagubiri, chiar atunci cand este formulata separat, are un caracter subsecvent actiunii in anularea actului nelegal sau impotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.
  4. Situatia actiunii in despagubiri depinde asadar de admiterea, respectiv respingerea actiunii in anularea actului administrativ vatamator, urmand a fi solutionata pe fond, in primul caz, sau va fi respinsa ca inadmisibila, in al doilea caz, fiind similara cu situatia prevazuta de art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, caz in care, daca ordonanta Guvernului a fost declarata neconstitutionala, instanta va solutiona fondul cauzei privind despagubirile, iar, in caz contrar, actiunea avand ca obiect acordarea de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanta Guvernului va fi respinsa ca inadmisibila.
  5. Indiferent ca este formulata odata cu cererea principala in anularea actului sau ulterior acesteia, cererea in despagubiri este accesorie si subsecventa cererii principale, intrucat repararea pagubei este conditionata de anularea actului sau obligarea autoritatii publice sa rezolve cererea persoanei vatamate.
  6. Intre cererea de anulare a actului de autoritate si celelalte solicitari ce deriva din aceasta exista o legatura indisolubila avand drept consecinta faptul ca despagubirile nu pot fi acordate atunci cand cererea principala este respinsa ca inadmisibila – de exemplu, pentru neindeplinirea procedurii prealabile, ca prematur introdusa, ca prescrisa sau ca neintemeiata.
  7. In doctrina au fost exemplificate cateva situatii in care momentul cunoasterii sau macar al posibilitatii obiective de cunoastere a intinderii pagubei se raporteaza la data ramanerii definitive a hotararii de anulare a actului administrativ cauzator de prejudicii.
  8. Este vorba despre situatia prevazuta in art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, in care reclamantul este nevoit sa promoveze o actiune directa pentru acordarea de despagubiri produse printr-un act administrativ anulat in urma actiunii intentate de catre o alta persoana fizica sau juridica.
  9. De la data publicarii, hotararea instantei de contencios administrativ va produce efecte erga omnes, astfel incat, incepand cu aceasta data, persoana vatamata, care a fost tert in procesul privind anularea actului administrativ individual adresat altui subiect de drept, va putea in mod obiectiv afla de existenta unei eventuale pagube in ceea ce o priveste.
  10. Tot la data publicarii, de data aceasta in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a hotararilor judecatoresti definitive prin care s-a anulat in tot sau in parte un act administrativ cu caracter normativ, asa cum prevad dispozitiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, se va putea sti daca actul respectiv a produs sau nu o paguba acelor persoane care nu au fost parti in cauza avand ca obiect anularea actului administrativ cu caracter normativ.
  11. O alta ipoteza este cea reglementata de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, vizand actul administrativ care nu mai poate fi revocat, intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice, iar autoritatea emitenta sesizeaza instanta de contencios administrativ in vederea constatarii nulitatii actului. In acest caz, persoana vatamata va putea solicita numai despagubiri in termenul de prescriptie de un an care va incepe sa curga cel mai devreme de la data ramanerii definitive a hotararii de anulare a actului administrativ.
  12. Data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, reprezinta inceputul curgerii termenului de un an pentru introducerea cererii de despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, in situatia in care decizia de declarare a neconstitutionalitatii este urmarea unei exceptii ridicate in alta cauza, conform dispozitiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
  13. Singurul caz prevazut expres de lege de curgere a termenului de prescriptie de la data ramanerii definitive a hotararii prin care s-a dispus anularea actului juridic este cel prevazut de art. 2.525 din Codul civil, care reglementeaza prescriptia dreptului la actiunea in restituirea prestatiilor cu care dreptul la actiunea in despagubiri reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 prezinta unele asemanari de principiu, dar si deosebiri in privinta momentului de inceput al cursului prescriptiei extinctive.
  14. Astfel, atat actiunea in restituirea prestatiilor, cat si actiunea reglementata de art. 19 din Legea nr. 554/2004 sunt accesorii si subsecvente unei cereri anterioare de anulare sau desfiintare pentru rezolutiune sau alta cauza de ineficacitate a unui act juridic, in primul caz, respectiv de anulare a unui act administrativ, in al doilea caz.
  15. Atat dreptul la restituirea prestatiilor, cat si dreptul la despagubiri sunt drepturi afectate de modalitati sub forma conditiei suspensive a anularii actului generator de restituire a prestatiilor, respectiv de despagubiri, dar doar dreptul la restituirea prestatiilor se supune regulii de drept comun in materia prescriptiei dreptului afectat de o conditie suspensiva prevazuta in art. 2.524 alin. (3) din Codul civil, conform careia prescriptia incepe sa curga de la data indeplinirii conditiei.
  16. Aceasta, deoarece prescriptia dreptului la restituirea prestatiilor incepe sa curga de la data ramanerii definitive a hotararii de anulare a actului, adica la data indeplinirii conditiei, in timp ce, pentru dreptul la despagubire decurgand dintr-un act administrativ nelegal, legiuitorul a instituit prin dispozitiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 un moment derogatoriu, prescriptia dreptului la actiune incepand sa curga de la data cand persoana vatamata a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei.
  17. Instanta de drept comun competenta sa solutioneze cererea in restituirea prestatiilor reciproce executate in temeiul unui contract administrativ va aplica, prin urmare, regula prevazuta de art. 2.525 din Codul civil privind inceputul prescriptiei dreptului la actiunea in restituirea prestatiilor, de la data ramanerii definitive a hotararii prin care s-a dispus rezolutiunea contractului administrativ. In schimb, instanta de contencios administrativ, competenta, conform art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, sa solutioneze cererea de despagubire subsecventa anularii contractului administrativ, va aplica regula prevazuta la art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, caz in care termenul de prescriptie va incepe sa curga de la data cunoasterii/posibilitatii cunoasterii intinderii pagubei, regula care se aplica si contractelor administrative, asa cum rezulta din prevederile art. 19 alin. (21) din Legea nr. 554/2004.
  18. Concluzionand, in opinia procurorului general s-a aratat ca momentul la care persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei constituie o imprejurare de fapt, care trebuie dovedita printr-un probatoriu serios, nefiind legata in mod direct si aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.
  19. Jurisprudenta Curtii Constitutionale
  20. Prevederile art. 19 alin. (1) raportat la art. 11 alin. (1) si (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 au facut obiectul Deciziei Curtii Constitutionale nr. 568 din 7 iunie 2007, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 544 din 9 august 2007, si al Deciziei Curtii Constitutionale nr. 402 din 10 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 363 din 12 mai 2008.
  21. In considerentele Deciziei nr. 568 din 7 iunie 2007, mentinute prin Decizia nr. 402 din 10 aprilie 2008, Curtea Constitutionala a retinut ca „art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 constituie regula in ceea ce priveste termenul de prescriptie pentru formularea actiunii in anulare a unui act administrativ individual, acesta fiind de 6 luni. Ca exceptie, alin. (2) al aceluiasi articol prevede si termenul de decadere de un an de la data emiterii actului sau a cererii, termen invocat, insa, pentru motive temeinice si asupra caruia hotaraste instanta de judecata. Termenul de prescriptie pentru actiunea in daune introdusa ulterior actiunii in anulare este, potrivit art. 19 alin. (2) din aceeasi lege, de un an si curge de la data la care persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei.

Curtea constata, asadar, ca termenul prevazut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are in vedere tocmai acele situatii in care, in momentul introducerii cererii in anulare a actului administrativ individual, persoana vatamata nu poate in mod obiectiv cunoaste existenta si intinderea pagubei, astfel ca nu poate formula concomitent o actiune in despagubire. Dupa solutionarea actiunii in anulare, aceasta poate estima si pretinde paguba cauzata prin actul administrativ anulat, avand la dispozitie un termen de un an pentru formularea unei astfel de actiuni.”

S-a mai aratat ca: „In jurisprudenta sa, Curtea Constitutionala s-a mai pronuntat cu privire la particularitatea si intinderea termenelor prevazute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, exemplu in acest sens fiind deciziile nr. 171/2007, nr. 123/2006 si nr. 534/2006. De principiu, Curtea a retinut, cu acele prilejuri, ca «stabilirea unor conditionari pentru introducerea actiunilor in justitie nu constituie o incalcare a dreptului la liberul acces la justitie si la un proces echitabil». Aceasta, deoarece «legiuitorul poate institui, in considerarea unor situatii deosebite, reguli speciale de procedura, ca si modalitatile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justitie presupunand posibilitatea neingradita a celor interesati de a utiliza aceste proceduri, in formele si in modalitatile instituite de lege».”

  1. Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie in mecanismele de unificare a practicii judiciare
  2. Prin Decizia nr. 61 din 24 septembrie 2018, pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept in Dosarul nr. 1.381/1/2018, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 905 din 26 octombrie 2018, s-a respins ca inadmisibila sesizarea formulata de Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, avand acelasi obiect, constatandu-se ca nu este indeplinita cerinta de admisibilitate a noutatii chestiunii de drept, dat fiind ca divergenta de jurisprudenta dateaza pe rolul instantelor de mai bine de 9 ani, fiind remarcata, de altfel, inclusiv la solutiile pronuntate de instanta suprema.
  3. In considerentele acestei decizii s-a aratat la paragraful 27 ca Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal s-a pronuntat in repetate randuri cu privire la chestiunea de drept supusa dezlegarii, in cadrul mai multor decizii de speta, retinand urmatoarele:

– „(…) in mod corect, instanta de fond a considerat ca existenta unei hotarari judecatoresti definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o conditie necesara pentru formularea unei actiuni in pretentii, dar aceasta nu inseamna ca, in speta, termenul de 1 an prevazut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 curge de la data cand hotararea de constatare a nelegalitatii actului administrativ a devenit irevocabila, deoarece textul legal se refera la «data la care a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei», or, aceasta data, asa cum este cazul si in speta, poate fi anterioara ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti prin care a fost constatata nelegalitatea actului administrativ.” (Decizia nr. 2.145 din 29 iunie 2016);

– „In contextul faptelor si elementelor concrete ale cauzei, Inalta Curte constata ca sintagma prevazuta de art. 19 din Legea nr. 554/2004, republicata, «data la care persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei», se refera la momentul la care recurentul-reclamant a cunoscut efectiv intinderea pagubei. Or, din aceasta perspectiva, retinand durata in timp a litigiilor datorate refuzului autoritatii de a emite actul administrativ necesar, momentul evaluarii certe a intinderii prejudiciului nu il poate reprezenta decat data comunicarii efective a ordinului (…) (actul administrativ vatamator – n.r.).” (Decizia nr. 1.593 din 3 aprilie 2015);

– „Din cuprinsul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, republicata, care prevede ca atunci cand persoana vatamata a cerut anularea unui act administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri, termenul de prescriptie pentru cererea de despagubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, rezulta ca admisibilitatea actiunii in daune este conditionata de solutionarea unei actiuni anterioare de catre instanta de contencios, in anularea unui act administrativ.” (Decizia nr. 1.668 din 1 aprilie 2014);

– „Recurentul a luat cunostinta de decizia irevocabila (de anulare a actului administrativ – n.r.) la data de 27 martie 2009, de la aceasta data se socoteste termenul de la care trebuia sa cunoasca intinderea pagubei determinata de emiterea ordinului de trecere in rezerva, care a fost anulat irevocabil. Sunt aplicabile in speta dispozitiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Cererea intemeiata pe art. 19 este conditionata de existenta unei hotarari judecatoresti prin care a fost admisa actiunea indreptata impotriva actului administrativ nelegal, actiunea pentru repararea pagubei fiind o latura intrinseca litigiului administrativ.” (Decizia nr. 1.816 din 3 aprilie 2012);

– „Din interpretarea logica si gramaticala a textului art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 rezulta ca data cand se cunoaste paguba este aceea a emiterii actului considerat netemeinic si nelegal. In acest fel data de la care incepe sa curga termenul de prescriptie este determinata de legiuitor, fiind intrinsec legata de data emiterii ordinului de eliberare din functie.” (Decizia nr. 835 din 17 februarie 2012);

– „Acest ordin (de destituire a reclamantei din functia publica – n.r.) a fost anulat prin Sentinta civila nr. 63 din 19 martie 2008 a Curtii de Apel Timisoara – Sectia de contencios administrativ si fiscal, ramasa irevocabila prin Decizia nr. 4.405 din 28 noiembrie 2008 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie – Sectia de contencios administrativ si fiscal. Reclamanta fusese insa repusa in functie anterior solutionarii irevocabile a litigiului, incepand cu data de 20 martie 2008, asa cum ea insasi a mentionat in cererea de chemare in judecata, motiv pentru care a solicitat plata drepturilor salariale sau asimilate salariului numai pentru perioada septembrie 2007- martie 2008. Prin urmare, intinderea prejudiciului aflat in legatura de cauzalitate cu Ordinul nr. 810/20.09.2007 (de destituire – n.r.) a fost cunoscuta la data de 20 martie 2008, moment de la care a inceput sa curga termenul de prescriptie de un an reglementat prin art. 19 alin. (1) si (2) din Legea nr. 554/2004, astfel ca la data de 13 august 2009, cand a fost investita curtea de apel, dreptul la actiune era prescris” (Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011).

  1. Din analiza practicii judiciare a instantelor, Inalta Curte de Casatie si Justitie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a observat ca divergentele din jurisprudenta referitoare la momentul de la care incepe sa curga termenul prevazut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au aparut inca din anul 2009, primele solutii pronuntate pe problema de drept invocata fiind din acest an (Tribunalul Bihor – Sectia a II-a contencios administrativ si fiscal – Sentinta nr. 289 din 16 aprilie 2009; Curtea de Apel Oradea – Sectia a II-a civila, de contencios administrativ si fiscal – Decizia nr. 548 din 5 noiembrie 2009).
  2. Totodata, s-a constatat ca Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia contencios administrativ si fiscal s-a pronuntat in problema enuntata inca din anul 2011, prin Decizia nr. 4.728 din 13 octombrie 2011, si, mai mult, in anul 2012 a fost adoptata in cadrul aceleiasi sectii o solutie de principiu in problema de drept a carei rezolvare se solicita, statuandu-se ca: „Functionarul public poate solicita, pe cale separata, in temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea autoritatii publice (emitente a actului administrativ prin care a fost eliberat din functia publica, act care a fost anulat prin hotarare judecatoreasca definitiva si irevocabila) la plata unei despagubiri egale cu salariile indexate, majorate si recalculate, si cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat. Termenul de prescriptie pentru introducerea cererii de despagubire, prevazut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, data care coincide cu data la care functionarul public a cunoscut masura eliberarii din functia publica.” (Solutie de principiu din 19 noiembrie 2012).
  3. Din analiza hotararilor definitive anexate sesizarii, pronuntate in perioada 2009-2018, s-a constatat ca s-au conturat deja anumite solutii jurisprudentiale, practica judiciara fiind neunitara.
  4. Raportul asupra recursului in interesul legii
  5. Prin raportul intocmit in cauza, judecatorii-raportori au apreciat ca, in interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, prin raportare la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ, data la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire reprezinta momentul la care persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei, nefiind legat in mod direct si aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.

VII. Inalta Curte de Casatie si Justitie

  1. Examinand sesizarea cu recurs in interesul legii, raportul intocmit de judecatorii-raportori, precum si dispozitiile legale ce se solicita a fi interpretate in mod unitar, constata urmatoarele:

VII.1. Cu privire la admisibilitatea recursului in interesul legii

  1. Verificarea regularitatii investirii Inaltei Curti de Casatie si Justitie impune analizarea conditiilor de admisibilitate a recursului in interesul legii, in conformitate cu dispozitiile art. 515 din Codul de procedura civila, potrivit carora „Recursul in interesul legii este admisibil numai daca se face dovada ca problemele de drept care formeaza obiectul judecatii au fost solutionate in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii”, precum si ale art. 514 din acelasi cod, referitoare la obiectul recursului si la titularul dreptului de sesizare.
  2. Analiza implica, asadar, mai multe aspecte:

– cel al cerintei de ordin formal prevazute de dispozitiile art. 515 din Codul de procedura civila – dovada ca problema de drept care formeaza obiectul sesizarii a fost solutionata in mod diferit prin hotarari judecatoresti definitive, care se anexeaza cererii; aceasta cerinta de admisibilitate se constata a fi indeplinita, avand in vedere jurisprudenta anexata sesizarii, ilustrata prin hotarari judecatoresti definitive, din care rezulta ca practica neunitara se identifica la nivelul mai multor curti de apel din tara;

– sub aspectul obiectului recursului in interesul legii, in sensul ca acesta trebuie sa se circumscrie dispozitiilor art. 514 din Codul de procedura civila, respectiv sa priveasca probleme de drept solutionate diferit de instantele judecatoresti, intrucat finalitatea acestei institutii juridice o constituie asigurarea interpretarii si aplicarii unitare a legii, conditie care se constata a fi indeplinita, de asemenea;

– sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul in interesul legii, se constata ca autorul sesizarii, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, se regaseste printre titularii dreptului de sesizare prevazuti de art. 514 din Codul de procedura civila.

  1. Prin urmare, conditiile legale de admisibilitate a recursului in interesul legii sunt indeplinite.

VII.2. Analiza problemei de drept solutionate in mod neunitar de instantele judecatoresti

  1. Problematica supusa analizei, prin sesizarea cu recurs in interesul legii, se refera la stabilirea momentului de la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire, intemeiata pe dispozitiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
  2. Astfel cum a fost formulata, respectiv „Interpretarea si aplicarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ, in sensul de a se stabili care este momentul de la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire, respectiv de la momentul comunicarii actului administrativ nelegal sau de la data ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestui act”, problema de drept vizeaza doua momente, cel al comunicarii actului administrativ nelegal sau cel al ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestui act.
  3. Prin actul de sesizare, procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie evidentiaza trei opinii exprimate in practica judiciara si o impartaseste pe cea din urma.
  4. Opinia majoritara este in sensul ca momentul de la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire este cel al ramanerii definitive a hotararii de anulare a actului administrativ vatamator.
  5. In cea de a doua opinie, instantele de judecata au considerat ca termenul de prescriptie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 incepe sa curga din momentul in care actul administrativ vatamator le-a fost adus la cunostinta, cand reclamantii aveau cunostinta de intinderea pagubei.
  6. Ultima orientare jurisprudentiala, apreciata si de autorul sesizarii ca fiind in litera si spiritul legii, evidentiaza ca momentul cunoasterii intinderii prejudiciului constituie o imprejurare de fapt care nu este, in mod direct, legata nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.
  7. In acelasi sens este si dezlegarea pe care Inalta Curte de Casatie si Justitie o va da acestei probleme de drept, pentru urmatoarele considerente:
  8. Art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 traseaza coordonatele generale ale continutului hotararii judecatoresti pronuntate de instanta de contencios administrativ, fara a trata in mod diferentiat contenciosul obiectiv (de anulare) si contenciosul subiectiv.
  9. Consacrand caracterul de plina jurisdictie al contenciosului administrativ subiectiv, art. 18 alin. (1) si (2) din Legea nr. 554/2004 prevede ca instanta care solutioneaza actiunea poate sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea publica parata sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, sa se pronunte asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecatii si care nu pot fi atacate separat, conform art. 8 alin. (1) din lege.
  10. Prevederea cuprinsa in art. 18 alin. (3) din lege („In cazul solutionarii cererii, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru”) conduce la concluzia ca instanta nu are dreptul de a dispune din oficiu inlaturarea consecintelor nefavorabile ale actului tipic sau asimilat considerat nelegal, ci trebuie sa fie investita in acest sens de catre reclamant, printr-un capat de cerere expres formulat.
  11. Din interpretarea sistematica a dispozitiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, in corelatie cu normele cuprinse in art. 8 din lege, ce reglementeaza obiectul actiunii judiciare, rezulta ca instanta poate acorda despagubiri pentru prejudiciul moral sau material numai in cazul actiunilor in contencios subiectiv, deoarece actiunile intemeiate pe incalcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritatii parate sa emita un act sau un alt inscris, respectiv sa efectueze o anumita operatiune administrativa.
  12. Pentru angajarea raspunderii administrativ-patrimoniale a autoritatii publice parate este necesara indeplinirea cumulativa a urmatoarelor conditii, deduse din interpretarea prevederilor art. 1.349 si art. 1.357 si urmatoarele din Codul civil, in corelatie cu normele care configureaza regimul juridic al contenciosului administrativ: existenta unei fapte ilicite constand intr-un act administrativ nelegal anulat de instanta sau a unui refuz nejustificat ori a nerezolvarii in termen a unei cereri, constatata ca atare de instanta; producerea unui prejudiciu; dovada legaturii de cauzalitate intre actul administrativ nelegal si prejudiciul suferit de reclamant.
  13. In situatia in care persoana vatamata, din cauza necunoasterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despagubiri odata cu actiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a actiona in conditiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.
  14. Intitulat „Termenul de prescriptie pentru despagubiri”, art. 19 din Legea nr. 554/2004 are, in realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. conditiile de admisibilitate a actiunii in despagubiri; 2. durata si data de la care curge termenul de prescriptie; 3. instanta competenta si 4. procedura aplicabila.
  15. Cererea pentru despagubiri formulata pe cale separata, intemeiata pe dispozitiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este conditionata de existenta unei hotarari judecatoresti prin care sa fi fost admisa actiunea indreptata impotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru ca repararea pagubei persoanei vatamate este o latura intrinseca litigiului administrativ. In caz contrar, reclamantul nu poate recurge decat la calea dreptului comun pentru angajarea raspunderii delictuale a autoritatii publice, in conditiile prevazute de Codul civil.
  16. Din interpretarea sistematica a prevederilor art. 1 alin. (1) si (2), art. 8, art. 11 si art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun in plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsa in art. 52 din Constitutia Romaniei, se contureaza regula actiunii in contencios subiectiv de plina jurisdictie, continand si capatul de cerere privind plata de despagubiri pentru repararea pagubei si inlaturarea consecintelor vatamatoare ale actului administrativ – tipic sau asimilat – nelegal. De aceea, calea procesuala reglementata prin art. 19 din lege este una de exceptie, la care ar trebui sa se recurga numai atunci cand speta ofera elemente apte sa conduca la concluzia ca reclamantul nu avea, in mod rezonabil, posibilitatea sa cunoasca intinderea pagubei inca de la data formularii actiunii in anulare, in cadrul termenelor prevazute in art. 11 din Legea nr. 554/2004.
  17. Termenul de prescriptie are durata de un an si curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei, art. 19 preluand, in privinta inceputului prescriptiei extinctive, regulile generale din materia prescriptiei dreptului la actiune in raspundere pentru paguba cauzata prin fapta ilicita si in cazurile asimilate. Momentul la care persoana vatamata a cunoscut sau trebuia sa cunoasca intinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabileste in functie de circumstantele cauzei, luandu-se in considerare natura, continutul si efectele conduitei administrative nelegale.
  18. Trimiterea pe care alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 554/2004 o face la termenul prevazut de art. 11 alin. (2), printr-o tehnica legislativa ce poate genera confuzii, poate fi interpretata numai ca referindu-se la durata de un an a termenului de prescriptie si nicidecum extinsa la natura juridica si la punctul de plecare. In caz contrar, s-ar ajunge la o contradictie cu alin. (1) al art. 19, care stabileste natura termenului ca fiind de prescriptie, in timp ce art. 11 alin. (2) reglementeaza un termen substantial de decadere, care curge de la data comunicarii actului administrativ.
  19. Analizand regulile generale din materia prescriptiei dreptului la actiune in raspundere, se constata ca in sistemul vechiului Cod civil, ca si in acela al Decretului nr. 167/1958 privitor la prescriptia extinctiva, republicat (Decretul nr. 167/1958), inceputul prescriptiei are ca regula generala caracter abstract, obiectiv, iar nu subiectiv ori, dupa caz, mixt, din moment ce art. 1886 din Codul civil de la 1864 statueaza ca „Nicio prescriptie nu poate incepe a curge mai inainte de a se naste actiunea supusa acestui mod de stingere”, in timp ce art. 7 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 prevede, la randul sau, ca „Prescriptia incepe sa curga de la data cand se naste dreptul la actiune (…)”.
  20. Si in Codul civil anterior, dar si in Decretul nr. 167/1958 fie se confunda nasterea dreptului la actiune cu inceputul prescriptiei extinctive, fie se pun pe acelasi plan cele doua momente, desi ele ar trebui sa fie clar disociate, cel putin la nivel teoretic si de principiu. Intr-adevar, nasterea dreptului la actiune este data la care dreptul subiectiv a fost incalcat, nesocotit ori, dupa caz, trebuia exercitat, pe cand inceputul prescriptiei extinctive este data la care titularul dreptului la actiune are posibilitatea materiala, dar si juridica, de a face acte de intrerupere a prescriptiei, respectiv de a actiona in justitie.
  21. Potrivit dispozitiilor art. 8 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescriptia extinctiva: „Prescriptia dreptului la actiune in repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicita incepe sa curga de la data cand pagubitul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca atat paguba, cat si pe cel care raspunde de ea. Dispozitiile alineatului precedent se aplica prin asemanare si in cazul imbogatirii fara just temei.”
  22. Aceasta regula se caracterizeaza prin stabilirea alternativa a doua momente de la care incepe sa curga prescriptia: un moment subiectiv, constand in data cand cel pagubit a cunoscut sau trebuia sa cunoasca atat paguba, cat si pe cel care raspunde de ea, si un moment obiectiv, constand in data – judecatoreste stabilita – cand pagubitul trebuia sa cunoasca atat paguba, cat si pe cel care raspunde de ea.
  23. Regula generala prevazuta de art. 2.523 din actualul Cod civil dispune: „Prescriptia incepe sa curga de la data cand titularul dreptului la actiune a cunoscut sau, dupa imprejurari, trebuia sa cunoasca nasterea lui.” Potrivit art. 2.526 din cod, „Cand este vorba de prestatii succesive, prescriptia dreptului la actiune incepe sa curga de la data la care fiecare prestatie devine exigibila, iar daca prestatiile alcatuiesc un tot unitar, de la data la care ultima prestatie devine exigibila”, iar in cazul actiunii in raspundere pentru pagubele cauzate prin fapte ilicite, art. 2.528 alin. (1) din Codul civil prevede ca „Prescriptia dreptului la actiune in repararea unei pagube care a fost cauzata printr-o fapta ilicita incepe sa curga de la data cand pagubitul a cunoscut sau trebuia sa cunoasca atat paguba, cat si pe cel care raspunde de ea”.
  24. Asa dupa cum rezulta din textele de lege citate, regula generala instituita de noul Cod civil privind inceputul prescriptiei extinctive are, de asemenea, un caracter mixt, prezentand caracteristica stabilirii – alternativ – a doua momente de la care prescriptia incepe sa curga, si anume: un moment subiectiv, principal, constand in data cunoasterii nasterii dreptului la actiune, si un moment obiectiv, subsidiar, constand in data cand, dupa imprejurari, trebuia cunoscuta nasterea acestui drept.
  25. Prin urmare, simpla incalcare a dreptului subiectiv, desi implica nasterea dreptului la actiune, nu atrage si inceputul prescriptiei extinctive, daca titularul dreptului la actiune nu a cunoscut, in mod efectiv, actele sau faptele de care legea leaga nasterea dreptului la actiune si nici, dupa imprejurari, nu trebuia sa le cunoasca. Daca titularul dreptului la actiune nu are cunostinta de elementele minime care fundamenteaza dreptul sau, respectiv actul sau faptul juridic, licit sau ilicit, si cel care este tinut sa raspunda, atunci nu poate actiona, astfel incat, daca prescriptia ar incepe sa curga, curgerea ar fi nejustificata, caci aceste elemente pot sa nu fie cunoscute, dupa cum s-a aratat, la data incalcarii dreptului subiectiv.
  26. In felul acesta, prin noua regula edictata, legiuitorul incearca sa evite riscul ca prescriptia sa se implineasca inainte ca ea sa fi inceput efectiv sa curga, deoarece titularului dreptului la actiune nu i se poate reprosa inactiunea, cat timp nu avea posibilitatea reala de a face acte intreruptive, din cauza necunoasterii existentei dreptului sau a exigibilitatii acestuia ori a celui care ar fi tinut sa raspunda, dupa caz.
  27. In sistemul actualului Cod civil, momentul inceputului prescriptiei extinctive, in lipsa unei reguli speciale, trebuie determinat de instanta de judecata numai pe baza unui probatoriu complex, deoarece trebuie stabilita nu numai data nasterii dreptului la actiune, ci si daca titularul lui avea cunostinta ori trebuia sa cunoasca acest fapt.
  28. In concluzie, asa cum a aratat si autorul sesizarii, momentul la care persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei constituie o imprejurare de fapt, care trebuie dovedita printr-un probatoriu serios, nefiind legata in mod direct si aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.
  29. Pentru considerentele aratate, in temeiul dispozitiilor art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE,

In numele legii,

DECIDE:

Admite recursul in interesul legii promovat de procurorul general al Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie si, in consecinta, stabileste ca:

In interpretarea si aplicarea unitara a dispozitiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, prin raportare la dispozitiile art. 11 alin. (2) din acelasi act normativ, data la care incepe sa curga termenul de prescriptie pentru introducerea actiunii in despagubire reprezinta momentul la care persoana vatamata printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei, nefiind legat in mod direct si aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal si nici de momentul ramanerii definitive a hotararii de anulare a acestuia.

Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica astazi, 24 iunie 2019.

-****-

Pentru judecator Iulia Cristina Tarcea,

presedintele Inaltei Curti de Casatie si Justitie

la data pronuntarii hotararii,

aflata in prezent in concediu de odihna,

semneaza presedintele in functie,

judecator Corina-Alina Corbu

Magistrat-asistent,

Mihaela Lorena Mitroi

Publicat in Monitorul Oficial cu numarul 853 din data de 22 octombrie 2019

Sursa: https://idrept.ro

 

alin