Contencios. Atacarea hotararilor CL in fata instantei de contencios administrativ de catre primari nu este posibila

Posted on Updated on by alinCategorii:contencios administrativ

In Monitorul Oficial nr. 773 din 16 octombrie a.c. a fost publicata Decizia Inaltei Curti de Casatie si Justitie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, nr. 12/2015 in Dosarul nr. 479/1/2015 prin care a luat in examinare sesizarea formulata de Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, prin Incheierea din 24 noiembrie 2014, pronuntata in Dosarul nr. 30.461/3/2013.

  1. Titularul si obiectul sesizarii
  2. Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, prin incheierea din 24 noiembrie 2014, pronuntata in Dosarul nr. 30.461/3/2013, a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile, prin care sa dea o rezolvare de principiu cu privire la urmatoarea chestiune de drept:

„Daca, in conditiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare(Legea nr. 215/2001), si ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare(Legea nr. 554/2004), unitatea administrativ-teritoriala prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti”.

  1. Expunerea succinta a procesului
  2. Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bucuresti la data de 13 septembrie 2013, reclamantul municipiul Bucuresti, prin primarul general, a solicitat anularea Hotararii Consiliului General al Municipiului Bucuresti nr. 204 din 4 iulie 2013 privind aprobarea bugetului Regiei Autonome de Transport Bucuresti pe anul 2013, sustinand, in esenta, ca hotararea este nelegala, deoarece a fost adoptata cu nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) si (8) din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2008 privind masuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr. 203/2009, cu modificarile si completarile ulterioare (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2008). In drept, reclamantul a invocat Legea nr. 554/2004, Legea nr. 215/2001, Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, cu modificarile si completarile ulterioare, si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 79/2008.
  3. Paratul Consiliul General al Municipiului Bucuresti a depus intampinare, prin care a invocat exceptia inadmisibilitatii actiunii pentru neintroducerea in cauza a beneficiarului actului administrativ atacat, iar pe fond a solicitat respingerea actiunii ca neintemeiata.
  4. Prin Sentinta civila nr. 292 din 16 ianuarie 2014, Tribunalul Bucuresti – Sectia de contencios administrativ si fiscal a admis exceptia lipsei calitatii procesuale active a reclamantului, invocata din oficiu, si a respins actiunea in consecinta.
  5. Pentru a pronunta aceasta hotarare, tribunalul a retinut ca nu este de conceput o actiune introdusa de unitatea administrativ-teritoriala impotriva organului sau deliberativ, in realitate fiind vorba de un conflict intre autoritatile administratiei publice locale, respectiv intre primar si consiliul local. Este adevarat ca, potrivit art. 21 alin. (2) si 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, unitatea administrativ-teritoriala este reprezentata in justitie de catre primar, insa aceasta reprezentare are loc numai in raporturile cu tertii, nu insa si in raport cu organul deliberativ al administratiei locale. In raporturile de drept administrativ dintre autoritatile administratiei publice, fiecare autoritate sta in nume propriu, iar nu in calitate de reprezentant al unitatii administrativ-teritoriale.
  6. In consecinta, tribunalul a retinut ca actiunea trebuie privita, in ceea ce priveste admisibilitatea sa, din perspectiva unei actiuni formulate de primar pentru anularea unei hotarari a consiliului local. Or, prin Decizia nr. IV/2003, pronuntata de Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite in solutionarea unui recurs in interesul legii, s-a decis, in interpretarea dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 si la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 – in forma in vigoare la data pronuntarii acestei solutii -, ca primarul nu are calitatea de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local. Cum de la data pronuntarii acestei decizii si pana in prezent nu au avut loc modificari legislative esentiale in ce priveste atributiile autoritatilor administratiei publice locale si raporturile dintre acestea, care sa atraga caducitatea solutiei adoptate de instanta suprema, rezulta ca aceasta se impune a fi respectata in continuare de toate instantele judecatoresti.
  7. Impotriva sentintei pronuntate de tribunal a declarat recurs reclamantul municipiul Bucuresti, prin primarul general, contestand legalitatea acesteia si sustinand, in esenta, ca reclamantul are calitate procesuala activa, deoarece municipiul Bucuresti, ca unitate administrativ-teritoriala, este intotdeauna subiect de drept procesual activ/pasiv in litigiile de contencios administrativ, vizand actele emise, in numele si pe seama sa, in exercitarea atributiilor si competentelor prevazute de lege, iar, potrivit art. 21 alin. (2) si art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, este reprezentanta in justitie de catre primar.
  8. Intimatul Consiliul General al Municipiului Bucuresti a formulat intampinare, solicitand respingerea recursului, argumentand, in esenta, ca dreptul de control al legalitatii actelor administrative emise de consiliile locale reprezinta atributul prefectului, in conformitate cu dispozitiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare(Legea nr. 340/2004), si art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, iar, din coroborarea dispozitiilor art. 45 alin. (1), art. 68 alin. (1) si art. 115 alin. (1) lit. a) si b) din Legea nr. 215/2001, rezulta ca actele emise de consiliul local si de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autoritati neputand exercita direct o cale de atac impotriva actului celeilalte.
  9. Cauza a fost inregistrata pe rolul Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal cu nr. 30.461/3/2013, iar, prin Incheierea din 24 noiembrie 2014, instanta a dispus sesizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in temeiul art. 519 din Codul de procedura civila, in vederea pronuntarii unei hotarari prealabile cu privire la chestiunea de drept mentionata la pct. I.

III. Punctul de vedere al partilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

  1. Partile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
  2. Punctul de vedere al completului de judecata care a formulat sesizarea
  3. Cu privire la admisibilitatea sesizarii
  4. Instanta de trimitere a apreciat ca sunt indeplinite conditiile de sesizare a Inaltei Curti, in raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedura civila si cu aspectele relevate in jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie, pentru urmatoarele argumente:

– sesizarea este formulata in cursul unei cauze aflate in stare de judecata, instanta care formuleaza sesizarea este investita cu solutionarea cauzei in ultima instanta, conform dispozitiilor art. 10 alin. (2) teza intai din Legea nr. 554/2004, iar solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata depinde de chestiunea de drept a carei lamurire se cere, intrucat litigiul de fond vizeaza legalitatea unei hotarari emise de Consiliul General al Municipiului Bucuresti, atacata cu actiune in anulare de municipiul Bucuresti, prin primarul general;

– chestiunea de drept a carei lamurire se cere este noua si nu face obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare. Anterior, Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite, prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, pronuntata in solutionarea unui recurs in interesul legii, a stabilit, in aplicarea dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 si la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, ca primarul nu are calitatea de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local. In urma modificarilor si republicarii Legii nr. 215/2001, dispozitiile art. 68 alin. (1) lit. b), respectiv ale art. 27 alin. (1), retinute in considerentele deciziei mentionate, nu se mai regasesc in continutul noilor norme juridice, forma in vigoare la data emiterii actului administrativ care formeaza obiectul litigiului de fond. In consecinta, sunt incidente dispozitiile art. 518 din Codul de procedura civila.

  1. Cu privire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii
  2. In raport cu prevederile art. 518 din Codul de procedura civila se observa ca, la data sesizarii primei instante cu solutionarea litigiului in care a fost formulata prezenta sesizare – 13 septembrie 2013 – nu mai subzista formularea art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 era abrogata de Legea nr. 554/2004, dispozitii care au avut caracter determinant la pronuntarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite.
  3. Astfel fiind, in raport cu data inceperii litigiului in care a fost formulata prezenta sesizare, sunt relevante dispozitiile art. 5,art. 6 alin. (2), art. 21,art. 23,art. 45 alin. (1), art. 48,art. 61 alin. (1) si (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80,art. 82,art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1), (2), (3) si (7) din Legea nr. 215/2001.
  4. Totodata, sunt relevante si dispozitiile art. 1 alin. (1), (2), (6) si (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) si f) si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  5. In contextul modificarilor intervenite in cuprinsul Legii nr. 215/2001, respectiv in contextul adoptarii unei noi legi a contenciosului administrativ, curtea de apel a apreciat ca este necesar a se lamuri daca unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti.
  6. Ratiunea care a determinat formularea sesizarii rezida in faptul ca, spre deosebire de data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2013 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, la data inceperii procesului in care a fost formulata sesizarea, Legea nr. 215/2001 nu mai prevede expres faptul ca, in cazul in care apreciaza actul consiliului local ca fiind ilegal, primarul il sesizeaza pe prefect si, in plus, dispozitiile art. 48 alin. (2) si art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevad comunicarea hotararilor consiliului local atat catre prefect, cat si catre primar, fara ca, in acest din urma caz, sa se precizeze ca scopul comunicarii este limitat la incunostintarea organului executiv pentru aducerea la indeplinire a hotararilor respective.
  7. In privinta chestiunii de drept nu au fost identificate aspecte relevante in jurisprudenta Curtii de Apel Bucuresti, a instantelor nationale sau ale altor state, a Curtii de Justitie a Uniunii Europene ori a Curtii Europene a Drepturilor Omului.
  8. Jurisprudenta instantelor nationale
  9. Jurisprudenta Inaltei Curti de Casatie si Justitie
  10. Prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite a admis recursul in interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie si, in aplicarea dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 si la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, a stabilit ca primarul nu are calitatea de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local.
  11. In motivarea deciziei respective, Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite a retinut, in esenta, prin raportare la dispozitiile art. 5 alin. (1) si (2), art. 27 alin. (1), art. 46,art. 67 alin. (1), art. 68 alin. (1) lit. b), art. 71 alin. (1) si art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma in vigoare la momentul respectiv, ca actele emise de consiliul local si de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autoritati neputand exercita direct o cale de atac impotriva actului celeilalte autoritati, singura autoritate publica investita cu acest atribut fiind prefectul, primarul avand doar posibilitatea de a-l sesiza pe prefect in termen de 3 zile de la adoptarea hotararii consiliului local, in cazul in care apreciaza ca aceasta este ilegala.
  12. In jurisprudenta Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie nu a fost identificata jurisprudenta relevanta, intrucat, potrivit art. 10 alin. (1) si (2) din Legea nr. 554/2004, procesele privind actele administrative emise de autoritatile publice locale se solutioneaza in fond de tribunal, iar recursul se judeca de curtea de apel, astfel ca Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti nu este investita cu solutionarea, in recurs, a unor asemenea litigii, pentru a fi in masura sa dezvolte o jurisprudenta in privinta chestiunii de drept ce se cere a fi lamurita.
  13. In cauza, Inalta Curte de Casatie si Justitie a solicitat curtilor de apel sa comunice jurisprudenta identificata la nivelul circumscriptiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii.
  14. Din analiza hotararilor judecatoresti si a opiniilor comunicate de curtile de apel au fost constatate aspectele aratate in continuare.
  15. Intr-o orientare jurisprudentiala, instantele au retinut ca primarul, ca autoritate executiva a unitatii administrativ-teritoriale, are calitate procesuala activa de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativa. In sustinerea acestei opinii au fost invocate prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) si art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 si ale art. 21 alin. (1), (2) si (21), art. 46,art. 48 si art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, faptul ca legea nu restrange acest drept al unitatii administrativ-teritoriale, prin primar, precum si interesul public in promovarea actiunii.
  16. Intr-o alta orientare jurisprudentiala, instantele au retinut ca primarul, ca autoritate executiva a unitatii administrativ-teritoriale, nu are calitate procesuala activa de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativa. In sustinerea acestei opinii a fost invocata si Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectii Unite.
  17. Raspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie
  18. Ministerul Public – Parchetul de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie a comunicat faptul ca nu s-a verificat si nu se verifica, in prezent, practica judiciara in vederea promovarii unui eventual recurs in interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formeaza obiectul sesizarii.

VII. Jurisprudenta Curtii Constitutionale

  1. Prin Decizia nr. 356 din 10 decembrie 2002, Curtea Constitutionala a respins exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, forma in vigoare la momentul respectiv, retinand urmatoarele:

„[…] posibilitatea primarului de a se adresa justitiei depinde de calitatea in care acesta actioneaza in instanta. Astfel, potrivit art. 120 din Constitutie si art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezinta autoritatea executiva a administratiei publice locale; in acelasi timp insa, conform art. 67 din acelasi act normativ, primarul este reprezentantul in justitie al colectivitatii locale, ca persoana juridica de drept public.

[…] in calitate de autoritate executiva a administratiei publice locale, primarul exercita doar acele atributii care ii sunt conferite de lege. In acest sens art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede: «Competentele si atributiile autoritatilor administratiei publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competente sunt depline si exclusive, cu exceptia cazurilor prevazute de lege.»

Pe de alta parte insa, autorul exceptiei a aratat ca primarul poate actiona si in calitate de reprezentant al unitatii administrativ-teritoriale, care este un subiect de drept public. Din aceasta perspectiva autorul exceptiei a sustinut ca, datorita nerecunoasterii dreptului primarului de a se adresa direct instantelor de judecata, se restrange, pe cale de consecinta, accesul liber la justitie al comunitatii locale pe care acesta o reprezinta. Astfel, potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, «Comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public […], iar conform art. 67 alin. (1) din aceeasi lege, primarul reprezinta comuna sau orasul in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane sau straine, precum si in justitie.»

Din prevederile art. 67 din Legea nr. 215/2001 reiese ca primarul este abilitat sa reprezinte in justitie unitatea administrativ-teritoriala, dar aceasta dispozitie vizeaza numai raporturile colectivitatii locale cu tertii, nu si pe cele cu consiliul local, care este un organ al unitatii administrativ-teritoriale ca si primarul si are aceeasi legitimitate cu acesta.

Avand aceeasi legitimitate, cele doua autoritati locale emit acte cu efecte similare. Astfel, potrivit art. 46 si, respectiv, art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, atat hotararile consiliului local, cat si dispozitiile primarului sunt fie acte cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Aceste acte sunt supuse unui control judecatoresc simetric, nici una dintre cele doua autoritati neputand ataca, in mod direct, in contencios administrativ, actele emise de cealalta. Autoritatea careia ii incumba sarcina de a veghea la respectarea legii in desfasurarea activitatilor aferente exercitarii autonomiei locale este prefectul, care actioneaza in calitate de reprezentant al Guvernului in teritoriu, in vederea sesizarii instantei judecatoresti cu privire la pretinsa ilegalitate a unui act al consiliului local. Aceasta competenta este, de altfel, prevazuta de art. 27 alin. (1) din lege, potrivit caruia: «Prefectul poate ataca, in total sau in parte, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local sau de consiliul judetean, precum si dispozitiile emise de primar sau de presedintele consiliului judetean, in cazul in care considera aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale […].»

Faptul ca primarul nu dispune de o cale de atac directa impotriva hotararilor consiliului local pe care le considera ilegale nu echivaleaza insa cu excluderea posibilitatii ca aceste acte sa fie deduse controlului instantelor de judecata. Pe langa posibilitatea generala a prefectului de a ataca asemenea acte in contencios administrativ, exista si situatii specifice in care controlul judecatoresc poate fi declansat la initiativa altor persoane, spre exemplu, in cazul prevazut la art. 47 din Legea nr. 215/2001, cand «actiunea poate fi introdusa de orice persoana interesata.»”

VIII. Raportul asupra chestiunii de drept supuse judecatii

  1. Judecatorul desemnat in temeiul art. 520 alin. (7) din Codul de procedura civila a intocmit raportul asupra chestiunii de drept supuse judecatii, prin care, in temeiul art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (7) din Codul de procedura civila, a intocmit si a motivat proiectul solutiei ce se propune a fi data, in sensul ca, „in conditiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti”.
  2. In esenta, judecatorul-raportor a argumentat in sensul celor aratate in continuare.

27.1. Ca urmare a modificarilor si completarilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) si art. 27 alin. (1) din aceasta lege, retinuta in considerentele Deciziei Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite nr. IV din 23 iunie 2003, nu se mai regaseste in continutul noilor norme juridice, astfel cum erau in vigoare la data solutionarii recursului in interesul legii, fiind incidente prevederile art. 518 din Codul de procedura civila.

27.2. Chestiunea de drept ce formeaza obiectul prezentei sesizari este diferita, intrucat, desi priveste in principal tot primarul, intrebarea se refera la calitatea sa de reprezentant al unitatii administrativ-teritoriale, potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, partea vatamata fiind orasul/municipiul/comuna, iar nu primarul in nume propriu.

27.3. Este de observat caracterul inovator al noii legi a contenciosului care consfinteste cadrul general pentru exercitiul contenciosului administrativ obiectiv, prin legiferarea generala a dreptului la actiune al persoanelor de drept public impotriva actelor care vatama starea de legalitate obiectiva.

27.4. Sunt relevante prevederile art. 1 alin. (1), (2) si (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b) si r) din Legea nr. 554/2004 si ale art. 19 din Legea nr. 215/2001, considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 356 din 10 decembrie 2002, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 136 din 3 martie 2003, precum si prevederile art. 11 din Cartea europeana a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificata de Romania prin Legea nr. 199/1997.

27.5. Se poate concluziona in sensul ca unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, avand in vedere calitatea sa de subiect de drept public, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, atunci cand se invoca vatamarea unui interes legitim public, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) si r) din Legea nr. 554/2004 cu raportare la competentele autonome ale colectivitatii teritoriale, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

  1. Inalta Curte de Casatie si Justitie
  2. Cu privire la admisibilitatea sesizarii
  3. In raport cu dispozitiile art. 519 din Codul de procedura civila se constata ca sunt indeplinite cerintele de admisibilitate a sesizarii, intrucat:

– sesizarea a fost formulata intr-o cauza aflata in stare de judecata, respectiv Dosarul nr. 30.461/3/2013, aflat pe rolul Curtii de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal;

– instanta care a formulat sesizarea – Curtea de Apel Bucuresti – este investita cu solutionarea cauzei in ultima instanta, conform art. 10 alin. (2) teza intai din Legea nr. 554/2004;

– solutionarea pe fond a cauzei in curs de judecata depinde de chestiunea de drept a carei lamurire se cere, intrucat litigiul are ca obiect actiunea formulata de unitatea administrativ-teritoriala municipiul Bucuresti, prin primarul general, prin care se solicita anularea unei hotarari a Consiliului General al Municipiului Bucuresti.

  1. Se constata ca sunt indeplinite atat cerinta referitoare la elementul de noutate, cat si conditia ca asupra chestiunii de drept Inalta Curte de Casatie si Justitie sa nu fi statuat, iar problema de drept sa nu faca obiectul unui recurs in interesul legii in curs de solutionare, pentru considerentele aratate in continuare.

29.1. Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost sesizata in temeiul dispozitiilor art. 519 din Codul de procedura civila sa pronunte o hotarare prin care sa dea rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept mentionata la pct. I privind dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, in conditiile Legii nr. 215/2001 si Legii nr. 554/2004.

29.2. Instanta suprema s-a pronuntat anterior prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, in solutionarea unui recurs in interesul legii, in sensul ca: „In aplicarea dispozitiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 si la art. 71 alin. (1) din Legea administratiei publice locale nr. 215/2001, stabileste ca primarul nu are calitatea de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local”.

29.3. Ca urmare a modificarilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispozitiilor art. 27 alin. (1) si art. 68 alin. (1) lit. b), avuta in vedere la pronuntarea Deciziei nr. VI din 23 iunie 2003, nu se mai regaseste in continutul actual al legii respective, fiind incidente dispozitiile art. 518 din Codul de procedura civila, conform carora „Decizia in interesul legii isi inceteaza aplicabilitatea la data modificarii, abrogarii sau constatarii neconstitutionalitatii dispozitiei legale care a facut obiectul interpretarii”.

29.4. Elementul de noutate rezida si in faptul ca, la pronuntarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Suprema de Justitie – Sectiile Unite a avut in vedere dispozitiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, care a fost inlocuita de o noua reglementare in materie, respectiv Legea nr. 554/2004.

29.5. Totodata, se cuvine a fi observat faptul ca, in comparatie cu Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, care viza dreptul primarului de a ataca, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local, in prezenta cauza, chestiunea de drept este diferita, intrucat vizeaza dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul – in exercitarea calitatii de reprezentant conferite de art. 62 din Legea nr. 215/2001 – de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti. Cu alte cuvinte, in prezenta cauza, partea vatamata este unitatea administrativ-teritoriala, iar nu primarul in nume propriu.

  1. Cu privire la chestiunea de drept supusa dezlegarii
  2. Chestiunea de drept supusa dezlegarii, astfel cum a fost formulata de instanta de trimitere, vizeaza dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, in conditiile Legii nr. 215/2001 si ale Legii nr. 554/2004.
  3. Dispozitiile supuse interpretarii, mentionate in expunerea punctului de vedere al instantei de trimitere, sunt urmatoarele:

– art. 5,art. 6 alin. (2), art. 21,art. 23,art. 45 alin. (1), art. 48,art. 61 alin. (1) si (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80,art. 82,art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1) lit. a), (2), (3) si (7) din Legea nr. 215/2001:

„Art. 5. – (1) Autoritatile administratiei publice locale exercita, in conditiile legii, competente exclusive, competente partajate si competente delegate.

(2) Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice.”

„Art. 6. – (1) […]

(2) In relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.”

„Art. 21. – (1) Unitatile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridica deplina si patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de inregistrare fiscala si ale conturilor deschise la unitatile teritoriale de trezorerie, precum si la unitatile bancare. Unitatile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor si obligatiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care apartin domeniului public si privat in care acestea sunt parte, precum si din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, in conditiile legii.

(2) In justitie, unitatile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, dupa caz, de primar sau de presedintele consiliului judetean.”

„Art. 23. – (1) Autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune, orase si municipii sunt consiliile locale, comunale, orasenesti si municipale, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive. Consiliile locale si primarii se aleg in conditiile prevazute de legea pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale.

(2) Consiliile locale si primarii functioneaza ca autoritati ale administratiei publice locale si rezolva treburile publice din comune, orase si municipii, in conditiile legii.”

„Art. 45. – (1) In exercitarea atributiilor ce ii revin consiliul local adopta hotarari, cu votul majoritatii membrilor prezenti, in afara de cazurile in care legea sau regulamentul de organizare si functionare a consiliului cere o alta majoritate.”

„Art. 48. – (1) Secretarul unitatii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotararea in cazul in care considera ca aceasta este ilegala. In acest caz va depune in scris si va expune consiliului local opinia sa motivata, care va fi consemnata in procesul-verbal al sedintei.

(2) Secretarul unitatii administrativ-teritoriale va comunica hotararile consiliului local primarului si prefectului de indata, dar nu mai tarziu de 10 zile lucratoare de la data adoptarii.

(3) Comunicarea, insotita de eventualele obiectii cu privire la legalitate, se face in scris de catre secretar si va fi inregistrata intr-un registru special destinat acestui scop.”

„Art. 61. – (1) Primarul indeplineste o functie de autoritate publica.

(2) Primarul asigura respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, a prevederilor Constitutiei, precum si punerea in aplicare a legilor, a decretelor Presedintelui Romaniei, a hotararilor si ordonantelor Guvernului, a hotararilor consiliului local; dispune masurile necesare si acorda sprijin pentru aplicarea ordinelor si instructiunilor cu caracter normativ ale ministrilor, ale celorlalti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale, ale prefectului, precum si a hotararilor consiliului judetean, in conditiile legii.”

„Art. 62. – (1) Primarul reprezinta unitatea administrativ-teritoriala in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane ori straine, precum si in justitie.”

„Art. 63. – (1) Primarul indeplineste urmatoarele categorii principale de atributii:

  1. a) atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in conditiile legii;
  2. b) atributii referitoare la relatia cu consiliul local;
  3. c) atributii referitoare la bugetul local;
  4. d) atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor;
  5. e) alte atributii stabilite prin lege.”

„Art. 80. – Autoritatile administratiei publice locale din municipiul Bucuresti sunt Consiliul General al Municipiului Bucuresti si consiliile locale ale sectoarelor, ca autoritati deliberative, precum si primarul general al municipiului Bucuresti si primarii sectoarelor, ca autoritati executive, alese in conditiile legii pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale.”

„Art. 82. – Consiliul General al Municipiului Bucuresti se constituie, functioneaza si indeplineste atributiile prevazute de dispozitiile prezentei legi pentru consiliile locale, care se aplica in mod corespunzator.”

„Art. 83. – […]

(3) Primarul general si viceprimarii municipiului Bucuresti functioneaza si indeplinesc atributiile prevazute de dispozitiile prezentei legi pentru primarii si viceprimarii comunelor si oraselor, care se aplica in mod corespunzator.”

„Art. 115. – (1) Pentru indeplinirea atributiilor ce le revin:

  1. a) primarul emite dispozitii; […]

(2) Dispozitiile primarului se comunica in mod obligatoriu prefectului judetului, in cel mult 5 zile lucratoare de la semnarea lor.

(3) Hotararile consiliului local se comunica in mod obligatoriu:

  1. a) primarului unitatii administrativ-teritoriale;
  2. b) prefectului judetului. […]

(7) Dispozitiile primarului, hotararile consiliului local si hotararile consiliului judetean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului in conditiile legii care ii reglementeaza activitatea.”;

– art. 1 alin. (1), (2), (6) si (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) si f) si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

„Art. 1. – Subiectele de sesizare a instantei

(1) Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instantei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si public.

(2) Se poate adresa instantei de contencios administrativ si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

(…)

(6) Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice. In cazul admiterii actiunii, instanta se pronunta, daca a fost sesizata prin cererea de chemare in judecata, si asupra validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea. Actiunea poate fi introdusa in termen de un an de la data emiterii actului.

(…)

(8) Prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici si orice subiect de drept public pot introduce actiuni in contencios administrativ, in conditiile prezentei legi si ale legilor speciale.”

„Art. 2. – Semnificatia unor termeni

(1) In intelesul prezentei legi, termenii si expresiile de mai jos au urmatoarele semnificatii:

  1. a) persoana vatamata – orice persoana titulara a unui drept ori a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
  2. b) autoritate publica – orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica;
  3. c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ;

(…)

  1. f) contencios administrativ – activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”

„Art. 3. – (1) Prefectul poate ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale.”.

  1. Elementul de noutate al chestiunii de drept este determinat de aspectele expuse anterior, in cuprinsul pct. 28.
  2. In primul rand, Inalta Curte de Casatie si Justitie constata ca si in prezent isi mentin validitatea considerentele Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, in sensul ca „primarul are dreptul sa actioneze si poate fi chemat in justitie ca reprezentant al persoanei de drept public”, unitatea administrativ-teritoriala, in temeiul dispozitiilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.
  3. In acest context urmeaza a se analiza daca modificarile survenite in privinta cadrului legislativ in vigoare la data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite confera consistenta concluziei recunoasterii dreptului unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti.
  4. In sensul celor expuse anterior elementul de noutate rezida in modificarea prevederilor art. 27 alin. (1) si art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, care, la data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, aveau urmatorul continut:

„Art. 27. – (1) Prefectul poate ataca, in total sau in parte, in fata instantei de contencios administrativ, hotararile adoptate de consiliul local sau de consiliul judetean, precum si dispozitiile emise de primar sau de presedintele consiliului judetean, in cazul in care considera aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept.”

„Art. 68. – (1) Primarul indeplineste urmatoarele atributii principale:

[…]

  1. b) asigura ducerea la indeplinire a hotararilor consiliului local. In situatia in care apreciaza ca o hotarare este ilegala, in termen de 3 zile de la adoptare il sesizeaza pe prefect”.
  2. Este de observat ca, in forma Legii nr. 215/2001, la data pronuntarii prezentei decizii, prevederile art. 27 alin. (1) din forma in vigoare la data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite isi gasesc corespondent in dispozitiile legale care consacra dreptul de tutela administrativa al prefectului in privinta actelor autoritatilor administratiei publice locale, respectiv art. 123 alin. (5) din Constitutie, art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) si e) din Legea nr. 340/2004 si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  3. De asemenea, se observa ca dispozitiile art. 68 alin. (1) lit. a) teza intai din Legea nr. 215/2001, in forma in vigoare la data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, referitoare la atributia primarului de a aduce la indeplinire hotararile consiliului local isi gasesc in prezent corespondent in dispozitiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care dispun in sensul ca „primarul asigura […] punerea in aplicare […] a hotararilor consiliului local”.
  4. Este adevarat ca prevederile tezei a doua a art. 68 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, in forma in vigoare la data pronuntarii Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, conform carora „in situatia in care apreciaza ca o hotarare este ilegala, in termen de 3 zile de la adoptare il sesizeaza pe prefect”, nu isi gasesc un corespondent in dispozitiile Legii nr. 215/2001, in forma in vigoare la data pronuntarii prezentei decizii.
  5. Cu toate acestea, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca modificarile expuse, intervenite in privinta dispozitiilor Legii nr. 215/2001, nu consacra expressis verbis dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti.
  6. Recunoasterea unui asemenea drept nu poate fi dedusa nici pe cale de interpretare, ca o consecinta a suprimarii textului de lege care prevedea expres dreptul primarului de a-l sesiza pe prefect in situatia in care aprecia ca o hotarare a consiliului local este ilegala.
  7. Totodata, se observa ca, atunci cand a dorit sa confere primarului dreptul de a sesiza instanta de contencios administrativ cu privire la anumite imprejurari de drept referitoare la activitatea consiliului local, legiuitorul a prevazut expres, asa cum a facut-o, spre exemplu, in cuprinsul art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, in sensul ca primarul poate sa sesizeze instanta de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare de drept a consiliului local prevazute la alin. (1) al aceluiasi articol. Conform art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, „(2) Primarul, viceprimarul, secretarul unitatii administrativ-teritoriale, prefectul sau orice alta persoana interesata poate sa sesizeze instanta de contencios administrativ cu privire la cazurile prevazute la alin. (1). Instanta analizeaza situatia de fapt si se pronunta cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotararea instantei este definitiva si se comunica prefectului”. In ipoteza reglementata de textul de lege se observa ca legiuitorul a prevazut expres faptul ca dreptul de sesizare a instantei este recunoscut deopotriva mai multor subiecte de drept, respectiv primarul, viceprimarul, secretarul unitatii administrativ-teritoriale, prefectul sau orice alta persoana interesata.
  8. Intr-o alta ipoteza, asa cum secretarului unitatii administrativ-teritoriale i-a conferit, prin dispozitiile art. 47 si 48 din Legea nr. 215/2001, atributii de asigurare a legalitatii hotararilor consiliului local, daca ar fi avut intentia de a recunoaste si primarului atributii in privinta legalitatii hotararilor adoptate de consiliul local, legiuitorul ar fi facut-o in mod expres. Astfel, conform art. 47 si art. 48 alin. (1) si (2) din Legea nr. 215/2001: „hotararile consiliului local […] se contrasemneaza, pentru legalitate, de catre secretar”; „secretarul unitatii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotararea in cazul in care considera ca aceasta este ilegala. In acest caz, va depune in scris si va expune consiliului local opinia sa motivata, care va fi consemnata in procesul-verbal al sedintei”; „comunicarea, insotita de eventualele obiectii cu privire la legalitate, se face in scris de catre secretar si va fi inregistrata intr-un registru special destinat acestui scop.”
  9. In consecinta, pentru identitate de ratiune, daca ar fi avut intentia de a recunoaste si primarului atributii in privinta legalitatii hotararilor consiliului local, legiuitorul ar fi prevazut expres un asemenea drept ori o asemenea competenta, asa cum a procedat in situatiile expuse la pct. 40 si 41.
  10. Este adevarat ca dispozitiile art. 48 alin. (2) si art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevad ca hotararile consiliului local se comunica primarului, fara precizarea ca scopul unei astfel de comunicari este limitat la incunostintarea autoritatii executive pentru ducerea la indeplinire a hotararilor respective. Desi acest scop nu este prevazut expres de lege, el rezulta pe cale de interpretare. In mod evident, comunicarea hotararilor consiliului local este realizata pentru a se asigura exercitarea atributiilor ce revin celor doua autoritati publice. Astfel, prefectului ii sunt comunicate hotararile respective pentru a aprecia cu privire la exercitarea dreptului de tutela administrativa prevazut de art. 123 alin. (5) din Constitutie, art. 115. alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) si e) din Legea nr. 340/2004 si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, in timp ce primarului ii sunt comunicate pentru ducerea la indeplinire a atributiei de punere in aplicare prevazuta de art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
  11. In atare conditii, conform regulii de interpretare lex dixit quam voluit, se poate concluziona in sensul ca ratiunea legiuitorului nu este in sensul recunoasterii dreptului unitatii administrativ-teritoriale, prin primar, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, intrucat, daca ar fi intentionat sa recunoasca primarului un asemenea drept, ar fi facut-o in mod expres.
  12. Pentru aceste considerente, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca a aprecia pe cale de interpretare ca textele respective consacra dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, reprezinta o extrapolare a ratiunilor avute in vedere de legiuitor in conditiile in care dispozitiile analizate nu consacra expres o asemenea posibilitate.
  13. In sensul celor expuse la pct. 28.4, elementul de noutate rezida si in modificarea cadrului legislativ in materia contenciosului administrativ, care, in prezent, este reprezentat de Legea nr. 554/2004.
  14. Prima facie, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca nicio dispozitie din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu reglementeaza expres dreptul unitatii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti.
  15. Din perspectiva noului cadru legislativ in materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul ca, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacra atat un contencios subiectiv, cat si un contencios obiectiv.
  16. Sub aspectul contenciosului subiectiv, in raport cu dispozitiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], iar, in virtutea autonomiei locale, autoritatilor administratiei publice locale le este consacrat legislativ exercitiul dreptului si capacitatea efectiva de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii [art. 3 alin. (1) si (2) din Legea nr. 215/2001].
  17. Sistemul de organizare si functionare a administratiei publice locale, astfel cum este stabilit legislativ, presupune exercitiul concertat, real si efectiv al competentelor partajate ce revin autoritatii deliberative si autoritatii executive in scopul satisfacerii optime si efective a nevoilor comunitatii locale, fiind de neconceput un conflict intre cele doua autoritati din cadrul aceleiasi unitati administrativ-teritoriale.
  18. Atributiile primarului prevazute de art. 63 din Legea nr. 215/2001 confera autoritatii executive toate parghiile si initiativele necesare in vederea satisfacerii nevoilor comunitare, in timp ce atributiile consiliului local reglementate de art. 36 din Legea nr. 215/2001 confera autoritatii deliberative dreptul de initiativa si de a hotari, in conditiile legii, in toate problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati ale administratiei publice locale sau centrale.
  19. Atributiile partajate conferite autoritatii deliberative si autoritatii executive se prezuma a fi exercitate deopotriva in scopul satisfacerii nevoilor comunitare, in numele, in interesul si pentru unitatea administrativ-teritoriala, neputand fi acceptata teza recunoasterii unui drept la actiune in justitie al subiectului de drept (unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva) impotriva lui insusi (unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa deliberativa).
  20. Subsumat contenciosului obiectiv, in contextul dispozitiilor art. 1 alin. (8) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), b),
  21. c) si r) din Legea nr. 554/2004 raportate la dispozitiile art. 21 alin. (2) si art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, in chestiunea de drept supusa dezlegarii, calitatea de subiect de sesizare a instantei apartine unitatii administrativ-teritoriale, ca persoana juridica de drept public, care exhiba un interes legitim public vatamat printr-o hotarare a consiliului local, care este autoritatea sa deliberativa. Altfel spus, persoana juridica de drept public, prin autoritatea sa executiva, contesta un act al autoritatii sale deliberative.
  22. A accepta o asemenea ipoteza reprezinta o indepartare de la principiile si parghiile administrative ale sistemului de realizare a autonomiei locale. Este prezumat faptul ca atat consiliul local, ca autoritate deliberativa, cat si primarul, ca autoritate executiva, in intreaga activitate desfasurata urmaresc preeminenta interesului public si satisfacerea nevoilor comunitatii locale. Aceasta finalitate se presupune a fi atinsa prin exercitarea competentelor exclusive si partajate ce revin celor doua autoritati publice locale in reglementarea Legii nr. 215/2001. Legalitatea actelor emise de cele doua autoritati publice este asigurata prin atributiile conferite secretarului unitatii administrativ-teritoriale si prin controlul de tutela administrativa exercitat de prefect.
  23. In acest sens, Inalta Curte de Casatie si Justitie constata ca isi pastreaza validitatea considerentele din Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curtii Supreme de Justitie – Sectiile Unite, in sensul ca „actele emise de consiliul local si de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autoritati neputand exercita direct o cale de atac impotriva actului celeilalte autoritati simetrice, singura autoritate publica investita cu acest atribut fiind prefectul.” In acest sens se observa ca dispozitiile art. 46, in art. 71 alin. (1) si art. 27 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma in vigoare la data pronuntarii deciziei, se regasesc in materialitatea lor in cuprinsul art. 45 si art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma in vigoare la data pronuntarii prezentei decizii, respectiv in cuprinsul dispozitiilor art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. a) si e) din Legea nr. 340/2004 si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
  24. Cu toate acestea, in temeiul art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 si art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, primarului ii este recunoscut dreptul de a introduce actiuni si de a reprezenta unitatea administrativ-teritoriala in justitie.
  25. Insa, in ceea ce priveste legalitatea actelor adoptate de consiliul local, atat Constitutia Romaniei, cat si Legea nr. 340/2004 si Legea nr. 554/2004 consacra competenta expresa ce revine prefectului sub forma controlului de tutela administrativa.
  26. A accepta teoria ca unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, echivaleaza cu dobandirea de catre primar a prerogativei controlului de tutela administrativa. Or, in conditiile in care controlul de tutela administrativa este expres si limitativ prevazut la nivel constitutional, prin art. 123 alin. (5) din Constitutie, iar, la nivel de lege organica, prin art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001,art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 si art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca prerogativa a prefectului, instanta judecatoreasca nu are posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozitiilor in vigoare, sa atribuie unor autoritati publice competente ce nu le-au fost conferite de legiuitor.
  27. Pentru toate considerentele expuse, intrucat, in actualul cadru legislativ, legiuitorul nu a recunoscut expres dreptul la actiune in discutie, desi atunci cand a dorit sa recunoasca deopotriva mai multor subiecte de drept exercitarea unor atributii similare sau identice a introdus prevederi exprese, Inalta Curte de Casatie si Justitie retine ca, din interpretarea dispozitiilor expuse, rezulta ca, in conditiile Legii nr. 215/2001 si ale Legii nr. 554/2004, unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti.

Pentru considerentele aratate, in temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedura civila,

INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE

In numele legii

DECIDE:

Admite sesizarea formulata de Curtea de Apel Bucuresti – Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, prin Incheierea din 24 noiembrie 2014, pronuntata in Dosarul nr. 30.461/3/2013, si stabileste ca:

In conditiile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001, republicata, cu modificarile si completarile ulterioare, si ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificarile si completarile ulterioare, unitatea administrativ-teritoriala, prin autoritatea sa executiva, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca in fata instantei de contencios administrativ hotararile adoptate de autoritatea sa deliberativa, respectiv consiliul local sau, dupa caz, Consiliul General al Municipiului Bucuresti.

Obligatorie, potrivit dispozitiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedura civila.

Pronuntata in sedinta publica, astazi, 25 mai 2015.

alin