28 ianuarie 2018

Aplicarea principiului proportionalitatii in obtinerea si utilizarea fondurilor europene

Principiul proportionalitatii, consacrat de art. 17 din OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea si sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea si utilizarea fondurilor europene si/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora reclama ca autoritatile publice cu atributii de control sa ia masuri sau sa impuna restrictii doar daca raspund efectiv unor obiective de interes general urmarite de comunitate si sa nu afecteze in mod disproportionat drepturile si interesele legitime ale destinatarului.
 
R O M A N I A
INALTA CURTE DE CASATIE SI JUSTITIE
Sectia de Contencios Administrativ si Fiscal
Decizia nr. 2003/2017
Sedinta publica de la 30 mai 2017
Decizia nr. 2003/2017
Asupra recursului de fata;
Din examinarea lucrarilor din dosar, constata urmatoarele:
I. Circumstantele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecatii
Prin cererea inregistrata la data de 10.04.2014 pe rolul Curtii de Apel Craiova, sectia contencios administrativ si fiscal, reclamantul A., reprezentant legal al P.F.A. A., in contradictoriu cu parata Agentia de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit Bucuresti, a formulat contestatie impotriva deciziei nr. 834 din 10.01.2014, emisa de A.P.D.R.P., solicitand sa se dispuna admiterea cererii sale, anularea deciziei atacate, a tuturor actelor care au stat la baza acestei decizii, precum si suspendarea efectelor acesteia pana la solutionarea si pronuntarea unei hotarari irevocabile cu privire la contestatie.
2. Hotararea primei instante
Curtea de Apel Craiova, sectia contencios administrativ si fiscal, prin sentinta nr. 358 din 16 octombrie 2014 a admis actiunea formulata de reclamantul P.F.A. A., in contradictoriu cu parata Agentia de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit Bucuresti, a anulat decizia nr. 834 din 10 ianuarie 2014, emisa de A.P.D.R.P., in prezent A.F.I.R. si procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creantelor bugetare incheiat la data de 01.11.2013 si a respins cererea de suspendare.
3. Motivele de casare invocate
Impotriva acestei sentinte a declarat recurs parata Agentia de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit Bucuresti (in prezent Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale), care invocand prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentintei si pe fond respingerea actiunii ca netemeinica si nelegala.
Intr-o prima critica, parata a aratat ca instanta de fond in mod neintemeiat a apreciat ca nu se confirma existenta neregularitatilor consemnate in cuprinsul procesului-verbal de constatare inregistrat la A.P.R.D.P. sub nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013, intocmit in conformitate cu dispozitiile O.U.G. nr. 66/2011 si ale H.G. nr. 875/2011.
In esenta, s-a aratat ca reclamantul nu a respectat clauzele din contractul de finantare privind productia obtinuta, cat si cea valorificata care au fost nesemnificative fata de prevederile din planul de afaceri.
Prin planul de afaceri, reclamantul s-a obligat sa realizeze la cultura de brad, anual productii de 6.500 fire, de la inceput pana in anul 5 si sa comercializeze anual, din primul an, pana in anul 4 cate 1.000 de fire, iar in anul 5, cate 2.000 de fire.
Fata de aceste prevederi asumate de beneficiar, acesta a realizat conform unui raport de productie din anul 2012, un numar de 500 de fire de puieti de brad evaluati la 5 lei bucata, adica 2.500 in total, pe care i-a vandut cu factura si a incasat in numerar 2.500 lei, la data de 07.09.2012. A mai vandut alte 83 de fire de brad evaluate la 83 lei bucata pe care a incasat 3.320 lei in total, pe care i-a vandut cu factura.
Asadar, instanta trebuia sa evalueze neregula, in ansamblu, respectiv conditiile asumate de beneficiar prin planul de afaceri si productia efectiv realizata, raportat la care se acorda finantarea. Instanta a retinut in mod neintemeiat ca amplasarea culturii de brad nu a constituit un criteriu de eligibilitate, intrucat eligibilitatea sumei a fost apreciata privitor la planul de afaceri si la productia realizata.
O a doua critica priveste nerespectarea masurii nr. 112 din Ghidul solicitantului conform careia: „Daca la verificare se constata neindeplinirea activitatilor din planul de afaceri, A.P.D.R.P. va proceda la recuperarea sprijinului acordat.”
Parata a dat eficienta clauzelor contractuale, dar si prevederilor din Ghidul solicitantului, avand in vedere verificarile pe teren si cele documentare din care rezulta ca masura declararii ca neeligibila a finantarii aferente achizitiilor realizate de beneficiar este justificata, iar statuarile instantei in sensul ca imprejurarile identificate drept neregularitati nu pot constitui temei de rambursare sunt netemeinice si nelegale.
Prin semnarea contractului de finantare, beneficiarul si-a asumat in totalitate prvederile contractuale – in art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 la contract se prevede ca: „in cazul constatarii unei nereguli cu privire la incheierea ori executarea contractului, autoritatea contractanta poate inceta contractul, de plin drept, printr-o notificare scrisa adresata beneficiarului, fara punere in intarziere, fara nicio formalitate si fara interventia instantei judecatoresti. In aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finantare nerambursabila.”
Aceasta prevedere contractuala constituie un pact comisoriu expres de gradul IV, iar instanta odata sesizata nu poate face decat sa constate ca a operat rezilierea contractului.
Parata a mai aratat ca in speta sunt incidente si dispozitiile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care definesc neregula, in speta constatandu-se nereguli de la utilizarea fondurilor europene referitoare la incalcarea prevederilor contractuale.
Critica formulata de parata se refera, in raport de argumentele expuse la faptul ca instanta de fond nu a analizat toate prevederile legale si contractuale asumate de beneficiar.
O alta critica vizeaza statuarile instantei privind aplicarea principiului proportionalitatii, care nu se impunea in cauza, intrucat reclamantul a actionat cu neglijenta in derularea contractului, asa cum rezulta din constatarile echipei de control. S-au invocat si dispozitiile art. 33 pct. 8 „Prevederi specifice F.E.A.D.R.” din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finantarea politicii agricole care se refera la obligativitatea recuperarii sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale.
Instanta de fond nu a analizat si obligatia institutiei parate de a proceda la recuperarea prejudiciului stabilit in sarcina reclamantului, raportat la P.N.D.R. si F.E.A.D.R., in conditiile impuse de legislatia unionala.
A.F.I.R. (fost A.F.D.P.R.) are obligatia luarii tuturor masurilor corective necesare pe toata valabilitatea contractului de finantare, indiferent de momentul constatarii neregulilor.
4. Procedura de filtru
Raportul intocmit in cauza, in conditiile art. 493 alin. (2) si (3) C. proc. civ., a fost analizat in completul de filtru si a fost comunicat partilor in baza incheierii de sedinta din data de 15 martie 2016, in conformitate cu dispozitiile art. 493 alin. (4) din acelasi act normativ.
Prin incheierea de sedinta din data de 6 decembrie 2016, completul de filtru a constatat, analizand continutul raportului intocmit, ca memoriul de recurs indeplineste conditiile de admisibilitate si, pe cale de consecinta, a admis in principiu recursul, in temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., si a fixat termen de judecata a fondului recursului, in sedinta publica, pentru data de 16 mai 2017.
II. Solutia pronuntata de Inalta Curte si analiza motivelor de casare
Examinand sentinta recurata, prin prisma criticilor formulate, in raport de actele si lucrarile dosarului si de dispozitiile legale aplicabile, Inalta Curte constata ca recursul este nefondat pentru considerentele ce urmeaza sa fie expuse.
Criticile reclamantului pot fi subsumate dispozitiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., urmand sa fie analizate din aceasta perspectiva.
Cu privire la existenta unei nereguli in acceptiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011
Problema esentiala care se impune a fi dezlegata in cauza este aceea de a stabili daca a existat sau nu o neregula, in acceptiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, in derularea contractului cadru nr. C112010942000112 din 04 iunie 2010 incheiat intre A.P.D.R.P. si PFA A., avand ca obiectiv „Cresterea si diversificarea productiei de flori si plante ornamentale destinta comercializarii, in exploatatia agricola A. din orasul Tismana, jud. Gorj.”
Textul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 defineste „neregula” ca fiind „orice abatere de la legalitate, regularitate si conformitate in raport cu dispozitiile nationale si/sau europene, precum si cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal incheiate in baza acestor dispozitii, ce rezulta dintr-o actiune sau inactiune a beneficiarului ori a autoritatii cu competente in gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internationali si/sau fondurile publice nationale aferente acestora printr-o suma platita necuvenit”.
Se observa astfel, ca pentru a fi in prezenta unei nereguli trebuie sa existe o abatere, care consta in actiunea/inactiunea beneficiarului prin care s-au incalcat prevederile legale si ale contractului de finantare, precum si un prejudiciu care consta in suma platita necuvenit.
Din actele si lucrarile dosarului rezulta ca in anul 2009, PFA A. a depus cerere de finantare, solicitandu-se sprijin financiar pentru instalarea tanarului A. ca fermier in orasul Tismana jud. Gorj, avand ca scop cultivarea si valorificarea plantelor ornamentale si a florilor de camp, producerea si comercializarea acestora pe o suprafata de 0,22 ha teren arabil, plantata cu puieti de brad ornamental. Conform planului de afaceri depus de solicitant, in anul 2 suprafata arendata se va mari cu 0,08 ha, pe care se vor cultiva trandafiri, realizandu-se o exploatatie agricola de 0,30 ha cultivate cu plante ornamentale si flori de camp.
In ceea ce priveste derularea contractului de finantare si a planului de afaceri al PFA A. au fost efectuate doua verificari: prima data s-a emis procesul-verbal nr. 6 din 23 iulie 2013, care nu semnaleaza explicit nicio neregula si a doua verificare, in urma careia s-a emis procesul-verbal nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013 prin care au fost constatate nereguli si s-a stabilit ca suma totala neeligibila este de 105.907,50 lei, adica 100% din valoarea contractului de finantare.
Motivele de fapt retinute de organul de control in procesul-verbal nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013 constau in aceea ca beneficiarul nu a realizat planul de afaceri atasat cererii de finantare si ca nu respecta obiectivul specific din fisa masurii 112, referitor la cresterea veniturilor exploatatiilor conduse de tinerii fermieri.
Concluziile activitatii de verificare se refera la cultura de brad instalata in conditii improprii acestei specii, ceea ce nu asigura producerea cantitatilor de puieti de brad prevazute in planul de afaceri si implicit a veniturilor estimate.
Echipa de verificare a constatat ca suspiciunea de neregula se confirma si ca proiectul nr. C112010942000112 din 04 iunie 2010, avand ca obiectiv: „Cresterea si diversificarea productiei de flori si plante ornamentale destinta comercializarii, in exploatatia agricola A. din orasul Tismana, jud. Gorj” a devenit neeligibil.
Instanta de fond a constatat o neconcordanta intre probele depuse la dosar, respectiv procesul-verbal nr. 6 din 23 iulie 2013 si procesul-verbal nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013. Astfel, procesul-verbal nr. 6/2013, intocmit ca urmare a unei inspectii la fata locului nu semnaleaza nicio neregula, iar cel de-al doilea, desi nu a existat o cercetare locala, retine o situatie de fapt contrara primei verificari.
In mod corect Curtea de Apel Craiova a statuat ca procesul-verbal nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013 a retinut savarsirea unor nereguli ca urmare a unei situatii de fapt ce nu poate fi subsumata unor criterii de eligibilitate si deci a unor incalcari ale contractului de finantare. S-a retinut ca o cultura de brad instalata in conditii improprii acestei specii nu constituie criteriu de eligibilitate si, in consecinta, nu poate constitui o neregula in sensul dispozitiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.
Asa fiind, daca nu se constata existenta unei nereguli, nu devin incidente dispozitiile din contractul de finantare privind executarea pactului comisoriu de gradul patru si nici dispozitiile de drept unional privind recuperarea prejudiciului.
Cu privire la aplicarea principiului proportionalitatii
Este nefondata sustinerea paratei ca instanta nu trebuia sa faca aplicarea principiului proportionalitatii, intrucat reclamantul a actionat cu neglijenta in derularea contractului de finantare.
Inalta Curte retine ca principiului proportionalitatii este consacrat de dispozitiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit carora:
„Orice actiune intreprinsa in sensul constatarii unei nereguli si al stabilirii creantelor bugetare rezultate din nereguli se realizeaza cu aplicarea principiului proportionalitatii, tinandu-se seama de natura si de gravitatea neregulii constatate, precum si de amploarea si de implicatiile financiare ale acesteia”.
Asa cum s-a retinut in mod constant si in jurisprudenta C.J.U.E., tinand cont de traditiile constitutionale comune statelor membre, masurile si restrictiile impuse de autoritatile publice trebuie sa raspunda efectiv unor obiective de interes general urmarite de comunitate si sa nu afecteze in mod disproportionat drepturile si interesele legitime ale destinatarului (de pilda, cauzele C-44/79, hotararea din 13 decembrie 1979, L. Hauer c. Land Rheinland – Pfalz; C-181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. M. (S.) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotararea din 24 septembrie 1985).
Prin urmare acest principiu pretinde ca orice masura luata de o autoritate publica cu atributii de control trebuie sa fie corespunzatoare atingerii unui scop legitim, necesara in vederea atingerii acelui scop si in acelasi timp cea mai rezonabila.
In speta, fundamentarea neregulilor constatate pe o situatie de fapt ce nu poate fi subsumata unui criteriu de eligibilitate in derularea contractului-cadru nr. C112010942000112 din 04 iunie 2010 incheiat intre A.P.D.R.P. si PFA A., nu justifica retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o masura disproportionata, de natura sa deturneze scopul finantarii si sa creeze consecinte negative excesiv de impovaratoare pentru reclamant.
Curtea de Apel Craiova a retinut in mod corect ca stabilirea creantei bugetare in cuantum egal cu intreaga suma decontata din valoarea proiectului finantat nu este suficient de fundamentata din punctul de vedere al amplorii si implicatiilor financiare ale neregulilor.
Asa fiind, actele administrative contestate, respectiv decizia nr. 834 din 10 ianuarie 2014 si procesul-verbal nr. 35.521 din 04 noiembrie 2013 emise de A.P.D.R.P sunt afectate de nelegalitate, iar criticile aduse hotararii recurate apar ca fiind nefondate.
Temeiul legal al solutiei adoptate de Inalta Curte
Pentru toate considerentele expuse de fapt si de drept expuse, in temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Inalta Curte va dispune respingerea recursului, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de parata Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale impotriva deciziei nr. 358 din 16 octombrie 2014 pronuntata de Curtea de Apel Craiova, sectia contencios administrativ si fiscal, ca nefondat.
Definitiva.
Pronuntata in sedinta publica astazi, 30 mai 2017.

Follow Me

facebook linkedin twitter

Comments closed